浅析财税管理体制问题

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内容提要：本文通过对分税制实行以来中央对西藏自治区（以下简称“西藏”）实施的特殊财税管理体制进行实证分析，指出了现行政策体系尚存的不足及对西藏财政建设的影响，提出进一步规范中央对西藏财税政策实施机制的思路，并立足长远就如何实现西藏财政自给提出了建议。

关键词：财税体制民族区域转移支付财政自给

一、分税制条件下中央对西藏实施的财税管理体制及其评析

（一）中央对西藏实施的财税管理体制

1994年起，我国全面实行分税制财政管理体制，西藏也于1994年起开始试行分税制。1994年3月1日，西藏自治区人民政府批转自治区财政厅《关于实行分税制财政管理体制的试行意见》（藏政发[1994]21号），1994年4月21曰，自治区财政厅出台实行分税制财政管理体制有关预算管理问题的暂行规定，对分税制的具体内容和有关预算管理问题做出了明确规定。

1994年，中央召开第三次西藏工作座谈会，并形成了中发[1994]8号文件，在确立中央对西藏实行分税制财政管理体制的同时，赋予西藏一系列财税优惠政策。按照中央第三次西藏工作座谈会确定的“税制﹁致、适当变通、从轻从简”的政策，西藏进行了民主改革以来力度最大、范围最广、影响最深的税收制度改革，而且第一次实现了西藏与全国税收制度的接轨和基本统一。目前西藏开征了增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、外商投资企业和外国企业所得税、城市维护建设税、土地增值税、耕地占用税、印花税、资源税、车辆购置税等11个税种及教育费附加。

为加快西藏发展，2001年，中央召开第四次西藏工作座谈会，确定实行“核定基数、定额递增、专项扶持”的财政补贴政策，即除关税和进口消费税、增值税外，目前西藏征收的其他各项税收全部留给西藏；中央财政适当增加对西藏的定额补助，并逐年递增；继续执行全国统一的转移支付、少数民族地区转移支付、专项转移支付办法。中央出台的重大调价措施对西藏造成的涨价影响，继续由国家财政给予补助。西藏继续实行“税制一致、适当变通、从轻从简”的税收政策，除关税、进口消费税、增值税外，其他各税的具体管理办法由自治区政府拟定，报国务院批准后实行。今后开征新的税种，按全国统一的税制执行，如需变通，应报国务院批准。“十五”期间继续实行免征农牧业税和农业特产税及其附加的政策。西藏在内地所办企业，其所得税仍回西藏缴纳。

在分税制财政管理体制下，西藏地方财政在规定的税种范围内，具有相对的自主权，收入征管积极性明显增强。1994年税制改革以来，全区税收收入进入快速增长时期，年均增长速度达18%以上，各项税收累计完成65亿元。2033年，西藏税务部门组织的税收收入超过11亿元，达到实行分税制前1993年税收收入的5倍。西藏地方财政收入2002年完成72082万元，是1994年的7.7倍，平均每年增加7965万元，年均递增29.3%.

1996年中央开始对西藏实行特殊的转移支付政策，到2002年，中央对西藏过渡期转移支付累计达20.55亿元，年均递增32%，对西藏社会经济发展。财税体制的进一步完善都起到了极其重要的作用。

（二）现行分税制财税体系的缺陷

1.中央与地方职责范围的界定仍然不够明确，未能建立起在此基础上的规范化的中央对地方的财政转移支付制度，从而也未能实现长期以来一直想达到的既保证中央的宏观调控效果，又能充分调动地方积极性的目标。1994年的分税制改革是在各级政府的职责划分和相应的支出范围没有调整的基础上进行的，政府的各个层次间的职责还未能通过法律的形式加以具体明确的界定，仍然存在事权不清问题。从西藏的实际来看，政府行政成本过大，应由地方政府办好的事情不能完全办好。不该由地方政府处理的事务包揽太多。中央政府虽有体制补助、税收返还、专项补助等措施，但规模小，办法随意性大，作用有限。客观上造成了西藏地方政府职责和财力的矛盾。

2.转移支付制度存在的问题。通过几年的运行，《中央过渡期转移支付办法》对缓解西藏地方财政的困难起到了十分重要的作用，但由于西藏地方特殊，按该办法计算的结果往往与西藏实际产生巨大的差距。以《2002年过渡期转移支付办法》为例，中央在测算西藏工资薪金所得税时，未考虑西藏特殊津贴和生活补贴等免税因素，导致标准收入高估；而在测算支出时，又未考虑西藏的一些特殊情况，如，在职进藏干部职工休假费用、物价水平远远高于内地的支出成本等因素，导致标准支出低估。此外，在中央对地方的补助中。转移支付比例过小。而没有统一纳入中央政府对地方转移支付范畴的专项补助比例过大，如，2002年中央下达西藏专项补助（不含增发国债补助）和转移支付二者之比为71：29，由于转移支付规模过小，均衡各地市发展的作用受到很大限制。

3.现行分税制财政体制与民族区域自治制度不尽协调。实行分税制后，无论是在地方固定收入项目的划分上，还是在共享税收的分成比例上，都与其他省市没有区别；中央在国债分配、外汇留成、出口退税、中央驻地方企业的利润留咸、体制的转轨或局部调整等方面，无不采取一刀切的办法，客观上减少了西藏地方财政收入，进一步拉大了西藏与其他省市的财政差距。

二、进一步规范和完善西藏财税政策体系的几点设想

（一）合理划分中央与西藏地方事权

由于目前分税制对事权的划分不够明确且交叉较多，同时存在中央政府由于财力不足，将本应由自己负责的事务下放给地方的问题。对西藏而言，事权具有特殊性。全区的经济基础、经济总量、经济发展规模和水平在短期内是无法与内地省份相比。加之西藏地处高原，地广人稀，气候恶劣，相当一部分地区的农牧民抵御自然灾害能力差，常常发生的各类灾害对当地群众造成了财产损失和生命威胁。同时，由于特殊的地理位置及政治地位，西藏特殊的事权引发的地方财政支出与其他省份有着明显的差异，维护统一和保持社会稳定形成的支出成本高于其他地方。为了改善边境地区人民生活生产条件。促进边境地区经济发展。保持社会稳定，加强民族团结，巩固边境的基层政权，这方面的支出逐年增加，边境县对资金的需求越来越大。因此。应对中央与西藏地方事权进行合理划分和准确界定，减轻西藏地方财政压力，促进西藏经济的发展。

（二）健全中央对西藏的财政转移支付政策体系

在现阶段西藏经济发展水平条件下，通过现行分税制收入划分办法及其财税政策的调整和改进，最终只能减少中央对西藏地区创造的财力的输出，而不能解决西藏地区财政向当地提供与全国大体均等的社会公共服务的问题，应合理运用中央财政对政府间转移支付政策，加大中央对西藏的财政转移支付力度，改变目前税收增量中央集中大头后转移支付没有相应到位的现状，以进一步体现中央对西藏的财政援助。

一是建立一般性转移支付补助。主要用于平衡西藏地方预算，满足地方履行政府职能的基本支出需要。这部分转移支付补助同现行中央对西藏的定额补助在内涵上不同，分配办法主要根据西藏财政收支差额给予补助，不规定专门用途，由西藏地方政府统筹使用。支出基数的确定，采用因素法，即根据影响支出的各主要因素的影响程度确定标准系数，并据此确定财政支出水平。通过上述基本统一的客观标准，使中央对西藏的一般性财政补助趋于合理规范。

二是建立专项转移支付制度。主要是按国家产业政策要求，用于对西藏地区的交通、能源、通信、邮电、教育、科研设施以及大型农田水利建设和农业开发等方面。西藏按国家财政专项拨款补助的目标，根据财力可能，提供配套资金，发挥国家财政资金的导向作用，扩大对基础设施建设和基础产业的总体财力投入量，从而对西藏整个经济繁荣起到启动和牵引作用。

三是建立特殊转移支付补助。中央财政应适当增加现有的“少数民族贫困地区温饱基金”和“民族补助专款”拨款额。中央财政从每年预算中划出一定比例资金增设“民族自治区文化建设发展基金”和“民族自治区科学技术发展基金”等，增加西藏等民族地区科技文化建设事业投入。中央财政恢复执行《民族区域自治法》等国家民族法规赋予民族自治地区的有关预备费、民族机动金以及对民贸企业的照顾政策。西藏自治区机动金、预备费占当地预算总支出的比例可高于其他省区。以上各项资金，每年由中央财政单独专项核拨。

四是增加对西藏的政策性转移支付。主要目的是为西藏的宗教信仰、风俗习惯和特有的语言、文字、教育、卫生、宣传等特殊支出需求提供财政资金保障，弥补其因特殊支出需求所引起的公共服务成本高、费用大而增加的财政支出。因此，中央财政在设计比较规范的转移支付制度及其具体实施方案时，应努力提高政策性转移支付比重，使政策性转移补助额占整个转移支付补助额的比重逐年提高。

五是减少财政资金配套。目前，中央安排各专项资金，通常还要求地方安排一定比例的配套资金，但在配套资金比例的确定上，对民族自治地方实行“一刀切”，未能很好地体现中央、国务院关于加大对民族贫困地区投入力度的精神。据不完全统计，仅2000年西藏用于中央专款配套的支出就达到约3亿元。因此，在专项配套资金的分配及其配套比例的确定上应切实体现对西藏的重点照顾。应按事权与财权相一致的原则，确定应由中央与西藏地方共同承担的配套项目。不属于共同事权，不应纳入共同配套项目范围。中央与西藏地方财政配套比例的确定，应同中央与西藏地方财力大体相适应，中央对西藏的专项拨款增幅也应与中央财力的增幅大体保持同步，专项配套资金也不例外。

（三）赋予西藏相应的财政自主权

一是财政收支自主权。西藏自主地安排和使用依照国家财政体制规定属于地方的财政收入，上级政府及其部门不得擅自改变财政收入用途。在支出方面，西藏可根据当地社会经济发展情况，自主地决定支出规模、支出结构及其有关支出项目的标准和范围。

二是举借内债的自主权。西藏经济和社会发展的现实情况决定了西藏地区财政困难的局面将是长期的，即使中央健全规范的财政转移支付制度，也不可能在短期内实现西藏财政经济状况的根本性好转。为了增加西藏财政的发展能力，提高财政积累率，可考虑给予西藏举借内债的自主权。西藏举借内债可用国有资产作担保，在自我平衡的条件下，根据当地可用财力确定一定举借内债比例，如5%.

三是财政资金调剂使用权。对同一种用途的各项资金包括上级拨付的一些专款，允许捆绑起来统一安排，或者在上级拨付的各种专项补助之间适当调剂，以提高资金的规模使用效益。

（四）建立配套政策体系以提高西藏财税自给能力

建立中央对西藏的各种财政补助制度和措施，最终目标应是不断提高西藏财政的自给能力及西藏经济的发展能力。要实现西藏经济的全面发展和现代化，国家的支援固然极为重要，但只给予财税上照顾和支援是不够的，还应当加快西藏地区改革开放步伐，从西藏的特点和需要出发，借鉴东部沿海地区发展的一整套特殊政策和灵活措施，寻求更加适合于加快西藏财政经济发展的新路子，以配合中央对西藏制定的财税体制和政策的实施。简要地讲。这些政策措施包括：国家允许和鼓励中外金融机构和金融企业到西藏开展投资业务，建立营业机构；扩大西藏对外商投资企业的审批权，鼓励发展外商投资企业；对西藏的进出口企业，应区别于其他地区，审批权限应下放，审批标准应降低，对出口本地区企业生产的产品应由，自治区自行审批；对进口加工复出口的企业，应由自治区自行确定进出口配额，自行发放进出口许可证；对直接用于本地区工、农业生产的产品，也应由自治区自行审批；允许西藏设立保税区，以带动地区经济的发展；西藏地区外汇收入归本地区自行使用，不应完全受国家外汇政策的限制。