论建立财政平衡机制

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一、影晌县级财政平衡的主要因素

1·财政收人的不稳定性。一是财政收入增长缺乏弹性。几年来，县域经济结构调整步履艰难，县办及乡镇企业效益滑坡，高效创税农业尚未真正形成，县域经济发展速度明显减慢，财政收入增幅逐年回落，甚至出现负增长，给财政平衡带来一定压力。二是财政收人的向上集中性。在改革过程中，当涉及上下级利益关系调整时，上级政府往往通过行政手段将一些盈利企业和有稳定收入的部门上划，而把一些管理不善、经营亏损的企业下放给基层地方政府，使得县级财政主体税源匿乏，影响财政收人的稳定增长。三是收入结构的不合理性。从财政收入结构上看，随着行政性收费和基金收入纳入预算管理，县级财政收人中，非税收入占财政收入的比重逐年提高，各项税收占财政收人的比重逐年下降县级可用财力相对减少，政府可支配财力明显不足。

2.财政支出的不可递减性。一是财政支出基数的扩大性。庞大的政权机构，众多的机关、事业单位人员，已形成巨大的财政支出基数，而且这个基数只能增不能减，给收支平衡带来很大压力。二是财政支出范围的扩张性。财政支出范围包揽过多，随着市场经济的发展，原来的供给不能减少，新的供给又不断增加，如社会保障支出、粮改补贴支出等三是财政支出增长的超常性。近几年，刚性增资政策不断出台，财政供养人员不断增加，财政支出增长快于财政收入增长，致使财政收支难以平衡。四是法规政策的约束性。在国家出台的有关政策法规中，要求地方财政当年对农业、科技、教育等支出必须达到法定增长比例，对于保工资都困难的县级财政来说，执行上述政策无疑给财政平衡增加了许多困难。

3·财政管理的软弱性。在收人管理上，由于征管手段落后，很难做到应收尽收，使财政收入不能与经济同步增长。受财政体制影响，县级可用财力不能与财政收人同步增长在财政资金管理上，普遍内紧外松“。预算内资金相当紧张，除了发放工资外，没有能力安排公用经费和各项事业支出。预算外资金管理虽有所加强，但与预算内资金管理相比，还有明显区别，突出表现在：预算内外资金”两张皮“，许多预算外资金游离于财政管理之外形成体外循环，导致政府财力分散，资金调控能力低下。在预算编制上，不够规范，长期采用基数法，预算编制时间过晚，质量不高。在预算执行上，预算约束力差，临时追加预算过多，影响预算的正常执行。

4·债务负担的沉重性。由于县级财政困难，能维持工资发放，因而，造成建设资金缺。为了建设和发展，一些地方便不顾财力可能，纷纷由财政担保举债投资。有些地方，其债务规模相当于一年的财政总收入，有些债务已转化为财政风险。县级债务的形成，既有过去留下的历史包袱，也有近几年形成的资金沉淀。从县级债务的种类上看，有以前年度办企业、上项目由财政担保的借款；有财政支持企业发展投放的周转金；有近两年清理农村合作基金会防止储户挤兑的专项借款等，这些债务负担直接减少县级可用财力，给县级财政平衡带来巨大压力。

二建立稳固的县级财政平衡机制

1·建立财政收入稳定增长机制。一要加强农业的基础地位，加大对农业的投人，推进农业水利化进程，改善农业生产条件。在此基础上发展特色经济，抓好特基地建培育龙头企业和专业村，形成“公司基地农户”的农业产业化格局，实现农业增效、农民增收、财政增税的目标。二是进一步深化企业改革，依托优势企业，培育立县行业。扩大企业规模，开展技术创新，实施名牌战略，增强企业市场竞争能力，提高企业经济效益。三是加快市场建设，大力发展个体私营经济。实践证明，个体私营经济是县级财政增收的亮点。因此，要制定优惠政策，创造宽松环境，帮助个体私营企业解决贷款、征地等实际困难，保护和鼓励个体私营经济发展。四是发挥财政政策的引导作用，启动民间投资，51导国有、非国有企业增加投入，加快发展。同时，加大对外开放力度，卓有成效地利用外资，形成财源建设多元投人局面，促进经济快速发展，为财政增收奠定坚实基础。在发展经济、培植财源的基础上，建立健全税收征管机制，提高征管质量。既要建立和完善税收征管体系，又要强化税收征管手段，实现税收征管现代化。坚持以法治税，加强税务稽查，严厉打击偷漏税等违法行为，做到应收尽收。

2.。建立高效的财政支出机制。按照建立公共财政基本框架的要求，加大财政支出改革步伐，阀整优化支出结构，强化财政支出管理。一是精简机构和人员。抓住县乡机构改革的机遇，清退临时人员，分流超编人员，大力解决县级教师队伍超编问题，重新核定师生配比，调整中小学布局，把教师数量控制在科学合理的范围内，通过机构改革，切实将行政事业单位超编人员分流出去，减少财政供养人员，减轻财政负担。二是规范财政资金供应范围，进一步深化事业单位改革，按照政事分开、事企分开押原则，对现有事业单位的职责、任务、机构性质进行重新界定，根据事业单位服务功能的不同，采取不同的经费供应方式。对必须由政府承担的社会公益性事业单位，在三定的基础上，保证其五常经费需要。对承担社会公益服务又有经营服务收人的事业单位，实行定额或定项补助的办法。对纯经营服务性事业单位，促其走向市场，与财政供应脱钩。三是推行政府采购制度。通过实行政府采购制度，强化财政约束，节省财政资金，防止浪费，消除腐败行为，发挥财政资金最大效益。四是推行国库集中支付制度。由财政将资金从国库直接拨付给供应商或劳务的提供者，财政资金不再层层划转，使财政部门对资金的调度更加灵活，提高财政资金的使用效率和使用效益。同时，能有效防止单位坐支、挪用财政资金的腐败行为。

3，建立规范的财政管理监督机制。坚持依法理财，将整顿财经秩序与规范管理有机结合起来。第一，硬化预算约束，抓实财政收支。实行“零基预算”和“部门预算”，即在预算安排上，改“基数法”为“因素法”按人员编制和业务工作量核定单位预算；将预算编制到与财政发生领拨关系的各个部门，预算中没有列出的项目不得开支，增加预算的透明度。大力压缩车辆、会议、接待等非生产性支出。第二，加强预算外资金管理，从清理预算外资金账广入手，规范各单位财务管理，建立零户统管机制，取消各单位收入过渡户，实行“票款分离”，全面落实“收支两条线”管理。第三，建立综合财政预算，实现预算内外资金统筹使用，统一平衡，集中财力保重点支出。第四，整顿会计秩序，加强会计法规宣传，实施会计委派制度，加强财政监督检查，杜绝截留、坐支财政收入的违法行为，减少财政资金的浪费和损失。

，建立财政风险防范机制。一是对原有债务进行分类处理，采取措施，逐步消化。为企业担保形成的债务，要限期归还或以资产拍卖形式还贷，对周转金借款、基金会兑付本息借款，要下力量催缴或采取法律手段收缴，对行政事业单位的借款可采取预算扣款的办法，对办实事工程欠账要列人预算，逐步解决。二是坚持量财办事、量力而行的原则，严禁超财力办理，包括基础设施在内的政府投资规模要同本地区实际财力相适应，不能再搞由财政担保的投资建设。三是要重视提高政府债务使用效率和效益，加强政府债务项目可行性研究和建成后的管理，通过增加建设项目效益，提高政府的偿债能力。四是坚持谁用、谁还的原则，建立健全借用、偿还相统一的债务制约机制。政府及有关部门要增强债务风险意识和偿还意识，加强政府债务管理建立偿债基金或偿债准备金，形成化解财政风险的良性运作机制，降低财政风险对预算执行的冲击。