浅论财政支农

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一、逐步加大国家财政的支农力度，确保财政的支农支出稳定增长

我国的国情及农业的弱质性决定了政府始终是农业投入的重要渠道，而财政对农业的支出则是政府支农的主要手段，这不仅在古代，即使在现代也尚且如此。因此，强化政府支农职能作用，增加财政对农业的投入就成为促进农业生产稳定发展，从而实现国家的农业发展目标的必要条件。然而纵观我国改革开放以来财政支农的发展变化，虽然支农支出的绝对量有所增长，但其所占财政支出比重却呈现出了下降回升下降的态势。这当然不能将责任全部归结为政府不重视农业，如果我们拓宽视野，从国民经济宏观全局进行分析，则不难发现，其根结在于国家对农业资金分配政策所进行的调整（即农产品提价和减少支农支出）。国家对农产品收购价提高了，而粮油食品销价曾经长期维持原来的低价水平，国家财政承担了购销价格倒挂产生的差价补贴；为了不影响居民的生活，随着80年代末部分粮油食品销价的放开，国家增加了对居民的价格补贴。如此一来，财政的农产品价格补贴数额逐年上升，成为财政的一个沉重包袱，加大了财政支出压力，成为影响财政支农支出的一个重要原因。

为了保持农业持续丰收，实现农业发展目标，中央要求把农业放在经济工作的首位不动摇。而这与中国历代财政改革中的农业财政政策根本取向是不谋而合的。笔者认为，加大农业投入力度才是真正“视农为先”政策的重要体现。因此，根据经济发展和国家、社会财力状况，在适当调整农产品价格补贴的同时，要求各级财政用法律的手段来保证财政支农资金稳定增长。考虑到目前国家财政赤字和负债情况，近期财政宏观分配格局要有保有压，腾出一部分资金优先安排农业。“七五”和“八五”期间安排的一些中短期支农专款，如发展粮食生产专项基金、支持农业产业化专项基金等也应继续保留，以突出农业的优先地位。从现行管理体制和社会财力分布的情况看，财政支农资金投入的存量一时难以变动，但投入的增量必须按照国家的产业政策和地区政策进行结构性调整，今后中央财政支农资金要逐步向粮棉油倾斜。

要积极探索增加农业投入的新形式。一要完善贴息制度、配套投人机制和以奖代补办法，通过有效的贴息方式增加农业政策信贷资金投入，把国家继续实行的积极财政政策和适度的货币政策用活用好；二要通过制定较优惠的农业投资政策，调动和引导各投资主体增加农业投入，加大农业利用外资、股份集资和行业内部融资的力度；三要探索农业资源开发和资本营运的有效形式，支持工商业投资农业项目，逐步建立多渠道的农业投入体系。力争在2001年一2010年，使财政支农支出比重达到18%的水平。

二、明确投资重点，逐步加大以农田水利为主的农业基础设施建设支出比重“

水利基础设施居农业基础产业地位，水利建设具有长期性、连续性和发展的超前性。水利事业的发展应与国民经济发展保持一定的比例，对其投资的比重应当长期稳定地增加，并保持超前发展速度。然而就目前而言，我国水利设施和农田基础设施严重老化、失修；加之农业基础设施建设投入不足，直接削弱了农业抗灾能力，投入不足同保护和开发农业要素资源之间的矛盾越来越突出，这些都已日渐成为影响农业发展的“瓶颈”。由于农业基础设施建设规模往往超过单个农业生产经营者的范围，而且所需资金量大，投资周期长，回报率低，即使由多个农业生产者联合也很难有较大的进展。这就要求国家财政从战略高度着眼，在政策上予以安排。当前至为关键的是要把农业基础设施建设新增的投资有序地投入到一些重大或重点水利工程项目上，包括一些大型水源工程，重点河流的堤防建设和重点地区防洪排涝设施建设，大中型重点病险以及大型灌区的更新改造工程，为农业发展创造良好的基础条件。同时，要继续搞好水土保持和农田防护林体系等的建设，加强农业生态保护，为农业发展创造优质的环境条件。

加强农业基础设施建设还要搞好为农业基础建设的科学规划，使项目选择具有科学性。使农业产前、产中、产后各类农业基本建设得到全面协调发展，并确保战略重点项目优先集中投资，优先建设，同时保证规划实施的持续性。因此，必须对中央、地方、集体及农户按其职能对农业基本建设范围、责任和权利作出明确规定，按时分期组织实施。在此基础上，搞好中央与地方、各部门之间相互协调和相互制约机制，统筹兼顾、重点突破，从而保证落实国家和地方的农业基本建设规划，提高农业基本建设的投资效益。

三、重视农业科技，加大农业科研投入和技术推广力度

伴随着知识经济时代的到来，“科技是第一生产力”越来越被众多的事实所证明。从世界范围来看，发达国家科技在农业增长中的贡献份额一般在60%左右，有的高达80%，而我国现阶段仅有39%，农业科技水平与国际先进水平总体差距为15年一20年，这与我国过去长期以来政府低水平的农业科技投入密切相关。由于农业生产是利用光、热、水、土等要素进行的生命、生物再生产，有其自身的复杂性，受外部环境影响大，因此，农业科技进步比工业等产业的科技进步更困难、更复杂，更需要有政府的政策支持和大量的资金投入。1995年，中共中央、国务院颁布了《关于加速科学技术进步的决定》，作为科技兴国的纲领性文件，把农业科技进步摆在了十分重要和突出的位置。这个决定不仅要求切实加强农业科学研究与技术开发，依靠科技进步促进农业经济全面发展，而且特别强调要“始终把科技进步摆在农业和农村经济发展的优先地位，把农业科技摆在科技工作的突出位置”。这不仅是农业内涵扩大再生产的基本手段，也是农业增长方式转变的客观要求。为此，要大力强化政府财政农业支出中的科技投入，力争使这一比重由目前的11%上升到2010年的20%.

从政府角度来说，政府支持和资金投入也要注意突出重点，提高资金的使用效益。要重点支持那些已经在世界上保持领先地位的农业科技继续保持领先地位，包括提高科学种植和养殖技术的研究、杂交优势的利用、畜禽疫病诊断等；要建立一批高新技术产业化基地和工程研究中心，积极发展农业生物工程、基因工程、光辐射技术等的研究。要加强重大的农业基础理论研究，对那些与世界水平有差距的农业科技项目要缩小差距，要有计划地使一批农业科技项目赶上世界先进水平。通过建立比较发达的农业科研和科技推广体系，发展农业适度规模经营，便利益驱动成为农民吸纳科技的动力，使科技在农业增长中的贡献到2010年达到60%.

目前中国农业的市场化改革进程尚末结束，在农业国际化条件还不具备的情况下，中国加入WTO将使农业部门不可避免地受到较大的挑战。根据WTO农业协定，中国农业必须在一定程度上开放国内市场，减少贸易保护，这将导致国外廉价农产品进口数量的急剧增加，对中国的粮食出口，小麦、食糖等农产品的生产以及农民收入等方面产生巨大的冲击。在农业外延扩大再生产有限的情况下，政府只能通过加大农业基础设施、科技投入，使农业新技术、新品种能迅速用于农业生产，加速农业产业化的进程，把“入世”对农业的冲击减少到最低限度，最终实现农产品安全供给与农业的可持续发展。