传统农村合作医疗制度演进历程

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一、传统农村医疗合作制度演进历程

农村合作医疗制度萌芽于抗日战争时期陕甘宁边区的“医疗合作社”，新中国成立后，通过持续探索发展并正式成为我国农村的基本医疗保障制度，初步满足了广大农民群众的就医需求。合作医疗行政村覆盖率可以从侧面反映合作医疗制度的发展历程。1968年之前，由于政治权利的介入，严重影响传统农村合作医疗制度的覆盖率；1968年之后，国家采用政治运动的方式推进合作医疗制度的运行，村覆盖率直线上升，并在1976年达到顶峰；改革开放之后，随着集农村集体经济的迅速瓦解，农村合作医疗保障的覆盖率再次下降。

1.初创阶段（20世纪50年代）

1956年，河南正阳县王庄乡团结社以村社集体资金为基础，办起了合作医疗，创立了一个真正具有保险性质的地方合作医疗保健制度。同年，全国人大一届三次会议通过农业生产合作社示范章程规定：农业生产合作社对于因公负伤或因公致病的社员要予以经济补偿，从而首次明确农村集体承担农村居民疾病医疗经济补偿的职责。1959年11月，卫生部总结了前期各地各种形式的医疗保健模式，并确认社员集体保健医疗制度的必要性和可行性，从此在全国农村掀起了合作医疗的第一波浪潮。

2.大发展阶段（20世纪60-70年代）

传统合作医疗的大规模普及是在“”期间。1965年，提出了“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的指示。大量城市医务工作者被派到农村，在农村建立基层卫生医疗机构，培训农村赤脚医生，为合作医疗在全国农村的稳步推进奠定了坚实基础，各地也迅速掀起大办合作医疗的高潮。1979年12月15日，卫生部、农业部、财政部、国家医药总局和全国供销合作总社等部门联合下发通知，《农村合作医疗章程（试行草案）》。这是对传统农村合作医疗诞生以来二十多年运行经验的总结，也是第一次由政府部门的关于农村合作医疗制度的正式法规性文件，标志着农村合作医疗的制度化。

3.萎缩阶段（20世纪80年代）

十一届三中全会之后，随着中国农村经济体制改革逐步深入，多种因素共同作用导致传统农村合作医疗制度急剧萎缩。主要变现在三方面：一是农村集体经济地位开始逐步瓦解，合作医疗失去了主要经济来源，资金筹集十分困难。二是随着农村经济得到长足发展，富裕起来的农民开始追求城市医疗机构提供的高品质医疗服务。三是在“”期间推行的农村合作医疗制度时，存在推行方式简单、粗暴等问题，农民群众有强烈的情绪和意见。截止到1985年底，我国农村实行合作医疗的行政村下降到仅为5%，最后也只有江苏南部以及上海等地区有极少人参加合作医疗。但事实上，当时我国农民有很大的医疗需求，在这种情况下农民只能靠自费医疗，高昂的医药费成为许多农民患者就医的巨大困难，社会矛盾日益激烈。

4.再次改革发展阶段（20世纪90年代）

进入20世纪90年代，面对农村医疗保障日益严峻的形势，我国政府认识到恢复和重建农村合作医疗的重要性和紧迫性，制定和出台了一系列政策性文件，试图恢复和重建农村合作医疗制度。1996年，《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出要加快社会保险制度改革，因地制宜地发展和完善不同形式的农村合作医疗制度。1997年1月，在中共中央、国务院的《关于卫生改革与发展的决定》等文件中指出要积极稳妥地发展和完善农村合作医疗制度，并对农村合作医疗的实施原则和方式等作了明确规定。在中央大力号召下，1997年，我国合作医疗在农村得到了局部恢复。尽管如此，1997年，我国农村合作医疗行政村覆盖率仅为17%，农村居民中参加合作医疗的人数也仅占农村人口总数的9.6%。1997年之后，由于农村经济发展逐步趋缓，依靠农民“自愿”参加合作医疗又陷入停顿。总之，在20世纪90年代，尽管中央制定和出台一系列政策和文件，试图恢复和重建农村合作医疗，但合作医疗除在部分试点地区存在外，其他地方并没有像预想的那样恢复起来。

二、传统农村合作医疗制度演进的特点

1.主体因发展阶段不同而变化

传统农村合作医疗制度在每个发展阶段的参与主体都不相同，这是制度适应时展和外部环境变化的必然要求。在农村合作医疗制度发展的最初阶段，农民是最重要的参与主体，起到了主导作用；到保健站模式和生产队福利型合作医疗时期，在“”大环境下，主导主体由农民转变为政府。在政治力量的驱使下，全面推广农村合作医疗制度的发展成为当时体现社会主义优越性的标志。随着改革开放步伐持续加快，政府迅速退出了主体地位，而农民又逐步成为农村合作医疗制度的主体。

2.以保小病为主

受当时经济发展水平和国家财力限制，传统农村合作医疗以保小病为主。事实上，当时只有实施这种浅层次的保障，才能确保所有参合农民能够获得最基本的医疗保障。赤脚医生这一特殊职业，也是从当时传统合作医疗制度中产生的，契合了合作医疗制度以保小病为主的保障模式。另外，传统农村合作医疗还有其他较为鲜明的时代特点，如医疗机构为行政制定、参保单位为生产队/组等特点。

3.农村合作医疗法律法规越来越完善

传统农村合作医疗制度从初创到快速发展，法律法规不断完善，既促进了合作医疗制度本身的完善，也为合作医疗制度顺利推行提出了具体要求和规范。据统计，在传统合作医疗推行的1959年至2001年，中央和部委级共法律法规规范87项，确保农村合作医疗制度在任何时期都依法可依。另外，法律法规部门的层级越来越来越高，党中央、国务院和相关部委均参与传统合作医疗制度完善工作。在法律法规指导下，农村合作医疗参与部门之间的协同联动互动也越来越紧密。在传统农村合作医疗制度创建之初，就建立财政部、卫生部等部门参加的合作医疗联席会议。

作者:唐慧萍 单位:湖南涉外经济学院