城市社区公共卫生安全规划研究

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2020年初,肺炎疫情暴发并迅速蔓延，公共卫生体系的短板再次暴露，唤起了人们对公共卫生安全建设的关注。社区作为城市的基本组成单元，是应对突发公共卫生事件的一线阵地，更有利于整合各类防灾资源、落实各项减灾措施。然而，目前我国社区应对公共卫生安全事件方面的应急能力还存在明显不足，社区公共卫生安全在城市规划层面的研究尚处于起步阶段。因此，研究社区公共卫生安全规划和治理策略具有积极的实践意义和现实意义，将有助于完善城市社区公共卫生安全的治理机制，从而减少直接灾害和次生灾害带来的损失，为城市的可持续发展提供一个良好的基础性环境。

1相关概念及研究动态

1.1相关概念解析

“公共卫生”是由美国公共卫生领袖人物——耶鲁大学公共卫生学院的温斯洛（Winslow）教授于1923年第一个提出的，并被世界卫生组织（WHO）在1952年所采纳。其含义是通过组织社会力量进行公共环境卫生安全的整治，切断传染病流行的途径，开展健康教育、疾病早期的筛查制度及医疗救治，构建一套高效统筹社会资源以维护公众健康为目的的机制[1]。城市规划和公共卫生一直有密切的联系，它们都起源于西方20世纪初的进步运动，现代城市规划的诞生就是用于改善公共卫生的需要[2]。但是之后一段时间，由于城市规划者开始注重土地利用和交通而忽视了健康和安全，这导致两者走向分离[3]。1988年美国医学研究所在《公共卫生的未来》研究报告中指出公共卫生安全的含义：它是我们为保障社会公众健康所采取的社会性集体行动。其核心是维护公众健康，保障全社会的共同利益[4]。在城市规划领域，强调“韧性城市”的建设，即指在城市规划中考虑各类安全风险，建设能够应对各种风险、具有弹性能力的城市。

1.2公共卫生安全相关研究动态

AMMyers等人（1994年）描述了大城市地区公共卫生健康系统，并提出一种专门的医学模型转向强调社区组织（CBO）联盟的活动[5]。SusanWestMarmagas等人（2003）年针对美国“911事件”认为公共卫生的重要性通常在重大悲剧发生期间被承认，这些事件提高了人们应急准备的需要。作者鼓励公共卫生界与决策者一起开发国家环境卫生跟踪系统，以提高我们的整体公共卫生能力[6]。Dubowitz等人（2011年）研究了如何使用GIS的方法将社区需求和健康结果与公共卫生计划相结合[7]。Jenine等人（2016年）描述了应急响应者的预处置网络[8]。我国关于社区公共卫生安全方面的研究起步较晚，在SARS暴发后才开始思考公共卫生安全存在的问题。如陈永薇（2016年）在《公共治理视角下公共卫生安全监管的研究》中认为国家需要构建以政府为主导、多种群体共同参与的公共卫生安全监管体系[9]。近年来社区规划特别是“十五分钟社区生活圈”的规划是社区规划的重要内容，与公共卫生领域相关的“健康城市”项目研究也应运而生[10]。邴启亮（2020年）认为有必要从韧性城市的角度，从城市空间响应和应急体系建设两方面思考城市规划的应对策略[11,12]。石义、吕维娟（2020年）分析了当前国土空间规划面临的公共卫生安全挑战，并据此提出了应对公共卫生安全的空间规划基本策略[13,14]。总之，我国学者从国土空间的角度去研究公共卫生安全的较少，和公共卫生有关的主要是公共卫生的发展模式、分级标准，缺乏公共卫生设施配置及应急转换方面的研究。

2“情景规划”方法介绍

通过此次疫情，发现在应急状态下社区空间结构依然存在很多弊病，特别是医疗卫生设施和生活保障设施的空间配置与应急转换能力、应急物资保障的交通运输体系与居民封闭式管理的空间路线分配等，反映了社区空间的韧性不足，体现了社区空间缺乏弹性的应急能力、系统的社区生活圈公共卫生安全规划的编制、较强的自组织能力等主要问题。“情景规划”最初是美国物理学家和数学家赫尔曼·卡恩在20世纪50年代提出的一种军事战略方法[12]，后来扩展到管理、经济、社会、环境等其他领域。一般来说“情景规划”是指在对不确定环境下理清扑朔迷离的未来的一种方法[13]，它的重点在于识别关键的不确定性影响因素。将“情景规划”方法应用至社区公共卫生安全规划中，是希望从空间规划的角度优化社区中与公共卫生安全相关设施的空间配置，强调从传统的城市综合防灾规划的静态配置转向动态的应急减灾能力提升。而“情景规划”技术流程如下：

2.1明确焦点问题

开展情景规划的突破口是明确社区公共卫生安全规划的焦点问题。

2.2识别灾害情景影响因素

分析影响因素：社区公共卫生安全规划需要基于具体的灾害情景而定，灾害事件的级别、时间和空间是不同的。从区域灾害系统的观点看，灾害是由孕灾环境、致灾因子和承灾体组成[14]。其中致灾因子决定了应急状态下选择哪一种社区公共卫生安全规划方案；孕灾环境指灾害孕育、发生、演化的环境；承灾体是灾害造成影响的对象[15]。

2.3归纳应对情景方案

明确关键性不确定因素：关键性不确定因素是对空间规划产生重要且不确定性较高的影响因素[16]。假设选择某社区进行情景构建，按照公共卫生安全响应的等级强度进行分类，根据国家规定，突发公共卫生事件依据危害范围和传播程度划分为一级、二级、三级和四级，分别代表特别重大、重大、较大和一般四个等级。将上述得到的关键性不确定因素构建成适应不同等级强度的情景逻辑矩阵。

2.4评价情景方案

在情景规划的基础上，利用层次分析法（AHP）对社区公共卫生安全规划的情景方案进行评价修正，由于每个社区的空间特点和情景规划的侧重点不相同，因此在确定评价模型子目标时有所差别，本文所提出的情景评价模型仅作为参考模型。

2.5制定规划战略

通过上述定量定性分析过程，综合考虑社区的社会、经济、空间、资源现状等，将上述评价和修正后的情景规划方案在空间上适量叠加，最终得到社区公共卫生安全规划“弹性”图，提高城市社区应对突发公共卫生事件的能力。

3“情景规划”方法在城市社区公共卫生安全规划中的应用

3.1定位：明确焦点问题

以社区为规划单元是直接面向人群服务，因此焦点问题是能不能满足人们在突发公共卫生事件下的安全需求。主要从健康安全需求、行动安全需求和安全自治能力需求三个方面考虑。

3.2分析：识别灾害情景的影响因素

3.2.1识别影响因素如表1所示意，致灾因子包含时间、空间和灾害等级强度三方面影响因素；孕灾环境分为自然环境和社会环境，可根据选择社区的实际情景进行录入；承灾体是受灾的居民、公共服务设施两大类。3.2.2明确关键性不确定因素（1）根据社区居民和公共服务设施中人口密度、社区级医疗设施配置等13项指标，专家对影响因素的打分得到不确定性（S）和重要性（I）的矩阵如下；（2）通过专家对两个评价指标的重要性进行估计，基于此构建目标函数：（3）由于→→=λmax→，从而求出及2个权重wi（i=1,2），并进行一致性检验（公式2）（4）对决策矩阵χ乘以评价指标的权重，构成加权矩阵:R=zw。并计算各评价单位与最优值Di+和虚拟最劣值Di*之间的距离，并计算各指标单位与最优值的相对接近度Cι，公式如下：结果发现人口密度、扩充转换的医疗设施配置、救援交通系统、社区级医疗设施配置、生活服务设施（菜场、超市、快递中心等）、封闭管理的小区临时摊位点布局为排在前列的关键性不确定影响因素（表2）。

3.3建构：归纳应对情景方案

将上述得到的关键性不确定因素构建适应不同等级的情景逻辑矩阵（表3、图1）。人在突发事件中一般有三种状态：正常状态、受损状态、死亡。正常状态需要保障居民的衣食住行和防护感染的风险；受损状态需要及时进行救援和治疗；死亡则需要预防次生事件[17]。（1）正常状态下的情景规划正常状态下要做好预防准备工作，调整社区行政边界，使其和控规单元管理保持一致。其次，系统梳理社区的各类资源，优化社区的物质空间结构，提前规划好重要物资的运输通道和救援通道。最重要的是从源头管控，即加强社区居民的公共卫生安全意识。（2）四级响应下的情景规划四级响应表示发生一般突发的公共卫生事件，意味着小范围可控。因此其实对于源头社区的压力较大，需要最先做好一切隔离管控工作，防止疫情大面积扩散。社区需要利用大数据来管控公共场所的人口密度，同时开启扩充转换的医疗设施作为隔离区。（3）三级响应下的情景规划三级响应表示发生较大突发公共卫生事件，因此社区应尽量呼吁居民减少出行，控制公共空间的人口密度，防止人流交叉的风险，开启在每个小区内部设置的小区临时摊位点布局，根据小区人口均匀分布。（4）二级响应下的情景规划二级响应指发生重大突发公共卫生事件，需要开始限制社区内部的人员流动，取消群众集会，因此需要关闭社区对外交通及出入口和小区外部公共开放空间，但要预留出专门的点对点的应急救援运输通道和物资运输通道，构成“枢纽—节点—应急流动”的韧性城市公共空间体系。（5）一级响应下的情景规划启动一级响应，说明特别重大突发公共卫生事件中的传染病已出现大规模扩散趋势，这时候需要全面关闭一切集散空间。生活服务设施也需要关闭，但保留封闭管理小区等临时摊位点以保证正常生活。生命线（医疗物资供应、生活必需品供应通道）需要开通。另外这时社区的医疗设施可能不足以支持大量的就诊病人，因此在规划之初就应该设置好备用的社区医疗机构用于接诊、常见疾病诊治和隔离。

结语

研究将情景规划方法引入社区公共卫生安全规划中，可以有效地将不确定因素转化为动态且形象的未来规划发展条件，帮助规划者在不同情景下选择不同方案，这对城市规划的编制、实施和管理都将起到积极的作用。但是由于缺乏实际案例的运用，本文运用到的情景规划法也存在着主观性、影响因素分析不够全面等问题，因此在未来实践过程中，应辅助其他定量分析的方法，弥补情景规划法的不足。

作者：方遥 殷敏 祁凡