卫生规划原则及政策

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一、区域的基本理论

区域是按一定标准划分的有限空间范围。对人类社会生存发展的活动空间按不同标准划分，并产生不同的区域。如自然地理区域，是按地球表面地理特征划分的;行政区域是国家机构按行政权力覆盖面划分的;经济区域是按人类经济活动的空间分布规律划分的等等。不论按那种方式划分出来的区域，一般而言都有以下两种特点:一是区域内某种事物的空间连续性，如自然地理区域在地表上点、线、面的连续性，行政区域在行政权力伸延上的连续性等;二是区域内某组事物的同类性或联系性，而在区域间则构成差异性。在这里，事物的同类性程度往往随区域划分的大小而变化，真正同类性的可以说只有“点”区域。但不论怎样，区域内的同类性总是高于区域之间的同类性。这常常是我们在实际划分区域中所常用的标准。在卫生资源的配置中，区域卫生研究的实际意义也正是在于卫生服务活动在空间方面具有某种连续性和同类性;换言之，卫生服务活动在空间分布上具有间断性或差异性，间断性和差异性就意味着矛盾和不平衡。所需注意的是区域的划分不是完全绝对的，应当承认区域间的有形和无形的交义。这对卫生服务活动来说尤为重要，因为区域间卫生服务连续性的伸延几乎是无限的，区域间的卫生服务会随着科学技术的发展，尤其是交通与通讯条件的改善而不断加强。另一方面，由于社会各方面客观条件的发展变化，区域划分的界限也会随之有所改变。因此，对区域应做动态理解。从不同角度，按不同标准可以对区域进行不同的划分和分类。常用的区域划分有三种方法:即匀质区域、极化区域和计划区域。所谓匀质区域是指其所属范围有某些共性而言，如收入水平和健康状况的一致性;极化区域或称节点区域，是指其所属范围被某种形式的流动联系在一起，是从有内聚力的区域空间的组织形式上看区域性质，如区域中拥有某一对周围最具有吸引力的中心，它与周围地区形成某种信息、物质、能量和服务的交流与交换，从而构成极化区域;计划区域则是指所属范围均被置于同一计划权威之下，如行政区域。

二、区域卫生规划

区域卫生规划是对一定空间范围内卫生服务活动所做的规划。它有两种含义:一是指对某一区域范围内卫生服务发展的整体规划，主要从卫生服务的需求与供给方面来解决区域内卫生服务的结构，各服务部门之间的合作与分工，卫生服务的发展与区域经济发展的关系等问题;二是指区域之间卫生服务协调发展的规划，主要是从社会整体发展的角度来解决区域之问卫生服务发展的关系问题，如区域之间卫生服务的分工协作，卫生服务的不平等和卫生服务非均衡发展等问题。前者可以明确称之为区域卫生规划，后者则称为区际卫生规划。根据规划的主体划分，中央政府所估的一般是区际卫生规划，而省一级政府则既有区域卫生规划，也有对下一级的区际卫生规划，再低一级的地方政府一般只做区域卫生规划了。区域卫生规划的主要内容是区域卫生服务结构。区域卫生服务结构是指区域内的卫生服务由哪些卫生服务部门构成，各部门的比例大小及其相互关系。区域内卫生服务发展水平与卫生服务需求及社会经济发展水平的关系，很大程度上取决于区域卫生服务结构的合理性。因此，区域卫生服务结构问题是区域卫生规划研究中的重要核心问题。区域卫生服务结构合理性问题必须从两个方面来考察:一是承认区域内相对独立的卫生服务特点，从区域卫生发展的角度衡量区域内卫生服务结构的合理性;二是从较高的层次协调区域之间卫生服务的关系，实现卫生服务活动的整体效益。这两者之间要最大限度地协调起来。从总体上来说，区域卫生服务结构的合理性，应注意以下几条原则:

(一)区域卫生服务的优势原则这一原则在于区域内卫生服务结构必须与其社会、白然、经济等条件相适应，使之能更好地加快区域卫生服务的发展。主要是:

1.与当地白然资源和经济发展水平相适应。

2.与当地卫生服务市场条件相适应，即考虑到区域内卫生服务市场发育和健全程度，考虑卫生服务市场容量的规模大小和质量高低。

3.与当地技术资本条件相适应，主要是人力资源的技术水平。

4.与当地卫生服务管理水平相适应，主要是指区域内各种巨生服务的组合、利用和效率。

5.与外部环境相适应，主要是指区域之间的协调关系和国家的卫生服务宏观发展政策。

〔二)区域卫生自主发展原则这主要是指区域卫生服务结构必须在专业化分工的基础上综合发展，有一个相对健全的卫生服务体系。主要是:

1.区域卫生服务结构的合理配置，即区域卫生服务结构不能过于偏向于某一部门，单一卫生服务的片面发展，会使区域卫生服务失去自主性。

2.区域卫生服务的可持续发展能力。即区域卫生服务结构必须能够较好地适应卫生服务市场、医疗技术等方面的变化，具有自我调整和应变的能力，从而具备结构转型的发展潜力和能力。

(三)区域卫生协同原则这是指区域卫生发展必须建立在区域之间的协调发展基础上，实现区域卫生服务结构之间的相互依赖、相互补充的协调发展关系，从而保证国家卫生服务发展的整体利益。

(四)区域卫生服务的动态平衡原则区域内与区域之间卫生服务的不平衡发展是一个客观规律，平衡只能从动态的观点、长远的观点来理解，而不能强制性地要求区域内和区域之间卫生服务的平衡发展。三、区域卫生政策区域卫生政策是由较高一级政府制定和实施的旨在处理区际卫生服务关系，以影响卫生服务活动的空间分布为主要目的的一系列卫生政策。它与主要处理区域内部卫生服务结构和活动的卫生发展政策一样，构成政府卫生政策体系的主要内容，并对其地方卫生政策具有指导或导向作用。由于主要处理区际关系，区域卫生政策的制定和实施主体一般是中央和省级政府。不过，区域卫生政策所依据的不仅仅是区际规划，还必须同时考虑各区域内卫生服务自主发展的需要。研究卫生政策的第一个问题，即政策目标，或者说政府希望达到什么目的。仅仅说区域卫生规划或区域卫生政策的目标在于区域卫生的协调发展恐怕过于空泛。协调发展意味着各区域按照自身内在的发展规律的要求进一步发展卫生服务以及区域之间卫生服务关系的协同。区域卫生规划和区域卫生政策的基本目标是:

1.有重点地在区域之间进行政策倾斜和资源配置，实现区域卫生的非均衡增长。区域之间的非均衡增长，一是由于疾病模式和卫生服务活动的空间分布总是非均衡的分布;二是由于卫生服务的聚积效益和自我积累的因果循环效应，使区域卫生眼务的非均衡增长符合效率与效益的要求。

2.在实现空间平等竞争的基础上，区域之间卫生服务水平，卫生服务的可及性等差距不应过大，尽管区域之间卫生服务发展的不平衡性是不可避免的，但是区域之间的差距不应过大。在这一点上。政府的宏观调控起着重要的作用。

3.卫生服务要素在空间流动的合理化。区域内卫生眼务的资源配置在各部门之间的分配应避免一些不合理的现象。

4.区域内卫生服务的增长最终应进入自我的可持续增长。这一点是区域之问平等竞争的基础，也是每一区域应有的基本权力。这一点所要求的并不是每个区域都具有门类齐全的卫生服务结构以实现自我卫生发展状况，关键问题在于突破“起飞”状态，进入良性的可持续发展循环。