贫困区实行卫生规划的重要性

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实施区域卫生规划是政府在社会主义市场经济体制下对卫生资源进行宏观调控和合理配置,协调医疗卫生服务供需平衡,推进卫生事业健康持续发展的基础手段和重要依据。如何实施区域卫生规划,调整长期计划经济体制对卫生资源配置的不良影响,不少卫生管理专家对此进行了广泛的多层次的探索,不少地区正在进行实践并取得长足发展。但究竟如何在民族贫困地区实施区域卫生规划,尚无好的模式,为此,笔者有如下三点不成熟的思考,以期抛砖引玉。

1在民族贫困地区实施区域卫生规划的紧迫性和必要性

我国是一个多民族的国家,据1990年全国人口普查资料,全国55个少数民族人口仅占全国总人口数的8.04%,而分布地域却达63.7%,且大多数少数民族地区为国家级特贫地区,特贫人口所占比例相当大,人们生活水平偏低,农民因病致贫、因病返贫现象较为突出,不少农村病人往往是“小病拖,大病挨,重病等着埋”,因而卫生资源短缺与浪费并存。其次,医疗秩序混乱,非法行医现象大量存在。再次,城乡卫生资源配置比例严重失衡。从总体上看,我国现有20%的城市人口,占用着全国75%的卫生资源,而80%的农村人口仅占用着25%的卫生资源。从民族贫困地区的局部来看也是如此,据1997年保靖县卫生统计,全县12%的县城人口占有65%的卫技人员,而88%的农村人口仅拥有35%的卫技人员。同时,卫生资源宏观规划不力,社会办医自成体系,机构重叠、职能交叉、布局不合理等现象严重存在,如保靖县存在“卫生一条街”问题,即县医院、中医院、妇保所集中到一条街上,医疗卫生机构为增强竞争实力,只得竞相扩大规模,增加病床,扩充人员,添置设备,分摊设点。因而外延扩张的盲目性与内涵质量管理的滞后性并存。这些问题的存在,严重影响了民族贫困地区卫生事业的健康持续发展。这些问题,只有通过实施区域卫生规划,加强政府对卫生事业的宏观调控,才能得到妥善解决。

2民族贫困地区要抓住机遇实施区域卫生规划

民族贫困地区由于经济的严重困难,极大地制约了区域卫生规划的实施。但是,民族贫困地区实施区域卫生规划面临不少机遇。一是党的十五大召开之后,我国各项改革不断深入,为发展卫生事业提供了契机。如探索公有制的多种实现形式,国企“抓大放小”、“下岗分流、减员增效”,医疗保障制度改革,政府机构改革和职能转变等。特别是最近调整确定的卫生部职能,重点在于宏观调控各项卫生行为,为增进人民健康服务,实施区域卫生规划作为重要职责明确提出来,这不仅是实施区域卫生规划的机遇,更是卫生行政部门当好政府参谋的主要职责和任务。二是扶贫攻坚的机遇。国家“八七”扶贫攻坚计划是国家为发展贫困地区经济的“输血”政策。如湖南省委、省政府[1994]17号文件决定,举全省之力打好以湘西为主战场的扶贫攻坚战,实行六地(市)对口扶持六县(市),卫生扶贫为其中重要内容之一。民族贫困地区一定要抓住这个机遇,最大限度地发挥扶贫资金在实施区域卫生规划方面的作用,积极争取医疗卫生技术、医疗仪器等方面全方位的支持,以充实、调整区域内卫生资源。三是党的民族政策的机遇。如实行民族区域自治和帮助少数民族地区发展经济的政策。特别要充分利用民族区域自治的优惠政策,对民族贫困地区的自然环境、社会经济、群众健康状况、卫生服务需求等因素,进行详细调查、科学预测和全面分析,充分考虑实施过程中因利益格局的调整而出现的种种矛盾,积极稳妥地推进区域卫生规划实施进程。

3民族贫困地区实施区域卫生规划的目标、原则与做法

区域卫生规划的总目标是根据区域内人群主要健康问题和卫生资源配置,按照成本效益的原则,制定干预措施和实施目标的策略,改变和消除与区域内群众卫生服务需求不相匹配的卫生资源配置的无序与低效状况,在区域内建立起与当地社会经济发展相适应的,能公平、有效地向全体居民提供高质量卫生服务的卫生服务体系。其要求以增进人民健康为中心,以满足社会需求为导向,做到统筹兼顾、相互协调、讲究效益、提高质量,实行动态的全行业的管理、科学的预测和决策的基本原则。民族贫困地区实施区域卫生规划要坚持在政府的统一组织下,计划、财政、城市规划、人事、劳动、卫生等部门紧密配合,按照“控制总量、调整存量、优化增量、提高质量”的卫生资源调整的配置思路,针对经济严重困难的实际,在控制和打击乱办医现象的同时,按照低耗高效的配置原则,考虑多个方案,实行最优选择,以求总目标的实现。以下各种做法,可供参考。

3.1机构合并。即对一个区域内机构重叠、职能交叉或功能接近、布局不合理的医疗卫生机构合并,优化组合,实现优势互补,解决资源闲置和浪费的问题。如专科医院与综合医院的合并,走“大专科小综合”的发展路子。防疫和医疗机构的合并,重点加强预防保健功能,改善重医轻防的格局。防疫和皮防机构合并,功能兼顾,加强性病防治。中、西医疗机构合并,重点加强中医建设,改变“西医发展,中医萎缩”的中西医比例失调的局面,弘扬祖国医学和民族医药的优良传统。妇幼保健机构或乡卫生院和计划生育技术服务机构实行跨行业合并。

3.2机构兼并。即由效益好的医疗卫生机构将长期效益较差,自身无发展能力的医疗卫生机构建制兼并。可实行跨行业、跨级别兼并。也可由医疗卫生单位兼并效益较好或对其造成竞争威胁的个体诊所,吸纳社会优秀卫技人才,发展壮大公立卫生机构。

3.3机构让渡。即把经营管理不善、经济困难、效益较差的医疗卫生单位委托同级别的效益好的医疗卫生单位实行以强带弱式全经营管理。被让渡单位仍然享有独立法人地位,实行独立核算,让渡单位通过先进的管理技术和管理方法带动被让渡单位的发展。

3.4机构转缩。即对社会效益、经济效益发挥都不充分的医疗卫生单位,进行机构规模的限缩性调整,功能由医疗防保型转为单纯防保型。

3.5调整社会办医。根据18个城市,100所企业改革试点经验,企业医院将逐步交由当地政府或社会开办。政府能否接收,由谁接收,接收后是继续开办,还是“关、停、并、转”,要视当地社会经济和区域卫生状况而定,切忌“一刀切”。

3.6凭借外力,办合资、外资等医疗卫生机构,或进行股份制、股份合作制改造现有医疗卫生机构,以进一步改善卫生资源整体效益,增强医疗卫生单位的发展活力。

3.7实行对口卫生扶贫。即将区域内城镇医疗卫生单位与农村卫生院结成扶贫“对子”,由卫生局制定管理措施,促进其从物质、资金、技术、管理、人才等方面多层次全方位的卫生扶贫,以增强农村卫生院的“造血”功能。

3.8盘活地产。对医疗卫生机构合并后调整出来的地产进行易地置换或出让迁建,通过地产运作,充分挖掘卫生资源潜力,发挥卫生资源的最大效益。

3.9控制总量。即区域卫生规划机构、人员、器械等卫生资源的总量控制。坚持按区域卫生规划批建新的医疗卫生机构,调整组合现有卫生机构。对重组后闲置的医疗仪器由卫生行政部门统一调整,重新配置,避免浪费。对区域卫生规划实施后不能上岗的卫技人员,制定特殊政策,在不突破区域卫生规划总量的前提下,放开一批鼓励其开办民营诊所,对于下岗的后勤行管等人员,通过培训、分流、大办卫生第三产业等方式,予以妥善安置。

3.10把区域卫生规划与医疗保障制度改革,发展社区卫生服务和农村合作医疗以及推行乡村卫生一体化管理等工作有机结合,以期能最大限度地发挥现有卫生资源的功能和效益,使民族贫困地区卫生事业健康持续发展。