新闻自由保守国家管理论文

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内容提要：萨斯危机让人们思考我国传媒为什么会在保护公众利益和保守国家秘密之间处于两难的境地。我国传媒早期没有报道萨斯危机，有其必然性。因为没有党政部门允许，传媒无法报道重大问题。传染病疫情统一的法律和法规使传媒无法报道。保密法使传媒常常很难自主报道。传媒报道自由得不到应有的保护。扩大传媒的报道自由的两条途径，一是减少行政干预，逐步做到法无禁止即自由，二是确立“公众利益可以作为抗辩理由”的原则。

关键词：萨斯传媒新闻自由国家秘密

Abstract:ThecrisisofSARSurgespeopletothinkoverthequestionwhywouldChinesemediafallintoadilemmabetweenprotectingpubicbenefitandkeepingstatesecrets.ItisinevitableforChinesemedia''''sfailingtoreportSARSintheearlytime,becausewithoutpermissionfromthedepartmentsofthePartyandgovernment,themediacannotreportsignificantissues.Thelawsandregulationswhichdisciplineanidenticalandauthorizedreportingonthesituationofplaguesmakesthemediafailtoreport.TheLawonKeepingSecretsmakesitdifficultforthemediatoreportontheirown.Thefreedomofreportingisbeyondtheprotectionitdeserves.Twoapproachescanbroadenthefreedomofreporting:oneistominimizeadministrativeinterferencessoastoachievethestagethatnobansandprohibitionscomefromlaws,i.e.,thestageoffreedom;theotheristosetuptheprinciplethat"publicbenefitcanbeservedasdefenseagainstbeingcharged".

KeyWords:SARSMediaPressFreedomStateSecrets

2003年上半年，萨斯（我国通称“非典型肺炎”，简称“非典”）危机震撼中国、惊动世界。本来是一场区域性的传染病，却在信息封锁或半封锁的状态下，走向全国，走向世界。世界100多个国家对中国实行旅游限制。这一典型个案证明，在全球化、高科技化的时代，阻挡信息流通的做法是难以奏效的，其效果是消极的。中国传媒必须担负起与时代相适应的使命，担负起为中国人民，也为世界人民负责的使命，就像在4月20日，中央采取果断措施以后，传媒广泛、充分地报道萨斯疫情那样。

萨斯危机留给人们种种思考。其中非常值得思考的问题是，我国传媒为什么早期一直没有报道萨斯？在公共卫生突发事件中，我国传媒为什么会在保护公众利益和保守国家秘密处于两难的境地？怎样处理报道自由和保守国家秘密的关系？毫无疑问，这些问题在我国现有的法律和制度框架内还不能得到比较圆满的解决，本文试图对其中原因作出分析。

对中国萨斯危机经过的概述

为了更好地认识和分析这场震撼中国、惊动世界的萨斯危机，有必要对它发生、发展的过程进行一番回顾。

早在2002年的11月16日，广东佛山就出现了一例后来被认定为萨斯的病例。12月15日，来自河源紫金县的黄杏初和郭杜程因为相同的病症，住进了河源市人民医院。随着病情发展，他们被分别转入了广州和深圳的医院。其后，在河源有7名医务人员被感染。元旦刚过，在接受河源病人的广州的一家医院，发现与这名病人有过接触的8个人都被感染了，其中还有5名医务人员。直到1月21日，广东省卫生厅才用文件的形式，向各医院第一个调查报告，介绍这种不知名的传染病。2月4日，中山大学附属第二医院提出该病传染性超强的报告。

到了2003年春节期间，萨斯在广州暴发，这种传染性很强的病毒的暴发已经导致大批医务人员被感染，但政府和媒体都对此保持沉默。春节那天（2月1日），中国南方发生了抢购醋和中药板蓝根的风潮，因为熏醋和服用板蓝根在当时被认为是预防的好方法。

据南方日报报道，2月7日，广东省向中央报告萨斯暴发。2月9日国家卫生部派出了由副部长马晓伟带队的卫生官员去广东察看疫情。这期间，病毒疯狂蔓延，最高峰时广州900人患病，45%都是医生和医疗专业人员。

华北第一例患者是在2月出差广东省时感染萨斯的，回到山西住院。后来这位病人转到北京的医院，并引爆了北京、天津的疫情。《中国青年报》后来引述北京一位医生的话说：“如果我们提前获取广东在防治非典方面的经验和教训，就不会出现现在的局面。”

3月16日，中国将其第一份数据交给了世界卫生组织（WHO）的科学家。这些数据点燃了希望，因为它让WHO的科学家们相信：萨斯在自己慢慢减弱。并且，外交部发言人孔泉宣布这次疫情暴发已经被“有效地控制了”。于是，中国媒体宣称：WHO高度评价中国采取有效措施控制萨斯。3月19日，卫生部长张文康称：广东“非典型肺炎”已得到有效控制。3月23日，世卫专家到达北京。三天后，中国首次承认病毒传染范围已经超出广东，称北京有8人感染。4月3日，卫生部长张文康举行记者会，声称中国很安全，萨斯已经受到有效控制，北京只有12例萨斯病例。

4月4日，72岁的退休军医蒋彦永写信揭露卫生部长在说谎。信中称，仅他知道的309医院，就收治了60例萨斯病人，到4月3日已有6人死亡。4月9日，《时代周刊》在自己的网站上发表蒋的公开信。西方传媒的许多文章被翻译成中文，并通过电子邮件传遍全国。

4月17日，中共中央总书记在政治局会议上表示，任何人不得瞒报疫情。

4月20日，中共中央免去卫生部长张文康和北京市长孟学农的职务。同日，卫生部副部长高强公布了北京的疫情，新数字正是五天前官方数字的近10倍，高达339例，此外还有疑似病例402例。

4月23日，国家财政部宣布，中央财政拿出20亿作为非典防治基金。

4月26日，国务院总理宣布成立全国防治非典型肺炎指挥部，表示要协调各方面的力量，坚决打赢防治非典型肺炎这场硬仗。国家人事部、监察部宣布，对拒不执行党和国家关于防治非典工作各项部署和要求的国家公务员和事业单位工作人员，一律给予开除处分。

自4月下旬起，中国举国动员战非典。

6月24日，世界卫生组织的官员指出，在萨斯疫情暴发的早期，中国向世界卫生组织提供的信息不够透明，也不够及时。但自4月中旬以来，中国政府在防治萨斯方面的正式承诺是非常坚定和强有力的，出台的各种防控措施也是非常有效的，提供的信息也是透明和及时的，群防群控也具有强有力的群众基础。[1]

当日，世界卫生组织官员宣布：从即日起解除对北京的旅行警告，并将北京从萨斯疫区名单中删除。卫生部副部长高强说，这标志着中国内地已经全部被解除了旅行限制并从疫区名单中除名，中国将恢复正常的社会和经济生活秩序。

我国传媒早期没有报道萨斯危机有其必然性

我国传媒在萨斯发生的第一个病例出现后5个月，在萨斯广泛传播之后的两个多月，媒体基本上没有报道。这固然有当时还不清楚萨斯为何物的原因，但根本原因还是中国新闻传播方面的基本制度使媒体很难有所作为。这个基本制度的特点是：中国有关新闻的法律没有保障新闻自由的条款，也没有为保护公众利益而独立报道疫情发生的权利，重大问题的报道要经过各级党委或它的宣传部门根据是否有利于形势稳定，有利于党和国家的利益加以判断。

1、没有党政部门允许，传媒无法报道重大问题。

我国的媒体是党和政府的喉舌，所有媒体都属于国家所有，重大问题要不要报道，怎么报道，都要听党和政府的。各级领导最担心的是形势不安定，认为国家形势不安定，什么事情也做不成。邓小平说：“要使我们党的报刊成为全国安定团结的思想上的中心。报刊、广播、电视都要促进安定团结”。[2]在许多地方领导人心中还有一个重要原因，就是担心媒体揭露了本地的严重问题，会影响外界包括中央对该地政绩的看法，也会影响自己政治上的发展。

在萨斯疫情开始传播的时候，广东省卫生厅不向外公布疫情，只是向各医院发出内部通知，称出现一种新的不知名传染病，要求隔离病人，医护人员要做好防护措施。

在疫情使社会公众担心时，虽然媒体也有所报道，但都尽量轻描谈写。在最早发生疫情的河源市，当地报纸在1月3日刊登了当地卫生局的声明：“河源没有流行病在传播……类似咳嗽，发烧等症状是由于天气相对较冷造成的。”这是中国媒体有关萨斯疫情的首次报道。2003年1月下旬，受到传染的城市之一，中山市的一份报纸刊登了来自省政府的一条简短消息：“这一病毒在广州出现已一个多月，这类传染病已经得到了有效的治疗和控制。群众没有必要惊慌。”

2月7日，在有关非典报道的问题上，传媒被要求必须统一口径，数字要统一，处理方法要统一，报道方向要统一，而且要强调疫情已受控制。广东省即以此为根据，要求广东各媒体不得随意炒作广东疫情。

广东公众了解萨斯疫情，主要得力于2月8日通过电话、手机短信的传播。手机短信说：“广州有致命流感。”这一信息当天被传送4000万次，第二天传送4100万次，第三天传送4500万次。

2月11日，广东省委领导人做出“非典型肺炎发病高峰已过，病情初步得到控制”的判断，要求“用权威的声音引导舆论，最大限度地减少社会恐慌”，在积极防治的同时“绝不能因此而影响正常的生产、生活和社会秩序”。并在当日，由省卫生厅召开了它的第一个新闻会。卫生厅称，在去年11月16日到2月9日之间，305人被感染，5人死亡。记者会之后一个星期，广东媒体大量报道萨斯，其中《二十一世纪环球报道》出8个专版。2月23日，广东省宣传部门称太多批评影响“稳定”，再次禁止媒体报道。疫情也很快扩散到了北京等许多城市。3月上旬，为了保障全国人大和全国政协两会顺利召开，禁止萨斯扩散、蔓延这类负面报导也就有了更加充分的理由。

在病毒感染越来越多的人的时候，卫生部3月9日同北京各医院院长举行会议，通报萨斯信息，并强调任何人不得对媒体报告疫情。

但那些做法并不能彻底压制关于疫情的讨论。在全国人大会议上，广东30名代表提议建立全国防疫网。

4月2日，英文报纸《中国日报》说，在非典型肺炎刚暴发时，广东当局没有及时向公众通告事实真相，在缺乏官方声音的情况下，各种谣言加深了当地居民对疫情的忧虑。对于不懂英文的社会大众来说，这条消息没法被较多的人注意到。

应该看到，由于市场经济的推动，中国媒体之间的竞争比过去激烈，它们是愿意刊登这些新闻的，但是作为党和政府的喉舌，在明令不准报道的情况下，它们也无可奈何。据说，广东有的宣传管理机关的人士就说过，“疫情不可怕，可怕的是媒体”。甚至说，香港搞得人心惶惶，就是媒体大做文章，耸人听闻造成的。

2、传染病疫情统一的法律和法规使传媒无法报道萨斯。

中国新闻工作者出于立法以保护新闻自由的想法，实行改革开放以后，就要求制定一部专门的新闻法，但20多年来新闻法一直没能出台，然而适应新闻的法律条文在中国不少法律中都有，但很多都与扩大新闻自由的目标相反。中国有许多法律都是规定，信息统一，媒体不能擅自报道。

《传染病防治法》第二十三条规定：“国务院卫生行政部门应当及时地如实通报和公布疫情，并可以授权省、自治区、直辖市政府卫生行政部门及时地如实通报和公布本行政区域的疫情。”[3]这说明，只有中央和省两级政府的卫生部门有公布疫情的权利。在此之后，卫生部的关于授权公布传染病疫情的通知，更是明确规定：“任何单位和个人未经批准，不准对外通报、公布和引用发表未经的传染病疫情。”这意味着，媒体不得报道未经政府卫生部门的或未经批准的疫情新闻。

[page_break]中国的新闻统一制度还可见于其他很多领域。如《气象法》第二十二条规定：“国家对公众气象预报和灾害性天气警报实行统一制度。”“其他任何组织或者个人不得向社会公众气象预报和灾害性天气警报。”《核电厂核事故应急管理条例》第二十八条规定：“有关核事故的新闻由国务院授权的单位统一。”《地震预报管理条例》第十四条规定：“新闻媒体刊登或者播发地震预报消息，必须依照本条例的规定，以国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的地震预报为准。”

国家政治生活中的重要新闻，更是要求统一。1987年等部门《关于改进新闻报道若干问题的意见》重申：新华社是“党和国家新闻的机关”，它的一个主要职能就是负责准确地、及时地统一党和政府的重要新闻，主要是指：（1）党和政府的重大政策、决定；（2）重要文件；（3）重要会议新闻；（4）中央领导人的重要活动；（5）中央领导人同外宾会见、会谈时发表的涉及国内外重大问题的谈话；（6）重要人士任免；（7）领导人去世等。这个文件解释：“在这些重要问题上，有一个统一的口子和口径可以避免因多种版本的报道而引起的混乱以及因着重点不同而引起的外界猜疑和流言蜚语。”

从以上法律、法规和党的文件规定可以看出，属于媒体自己的自由报道的空间并不大。就萨斯危机而言，法律没有赐予媒体报道它的自由，只要卫生部的领导人执意隐瞒，中国的大众就只能在传言和惊慌中得到一些不确切的信息。在这次萨斯危机中，直到中央领导要求“任何人不得隐瞒报疫情”，媒体才开始大量报道真相。

3、保密法使传媒常常很难自主报道。

中国并无信息自由法，但有保密法（全称《中华人民共和国保守国家秘密法》）。保密法给予媒体的活动空间并不大，有时还可能使媒体无所适从。

保密法（1988年制订）第八条规定，“国家秘密包括符合本法第二条规定的下列秘密事项：（一）国家事务的重大决策中的秘密事项；（二）国防建设和武装力量活动中的秘密事项；（三）外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；（四）国民经济和社会发展中的秘密事项；（五）科学技术中的秘密事项；（六）维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；（七）其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。不符合本法第二条规定的，不属于国家秘密。政党的秘密事项中符合本法第二条规定，属于国家秘密。”

中国保密规定有两个特点：（1）保密范围广泛，不只是国防、外交，几乎社会生活的所有领域都是国家秘密；（2）在报道过程中媒体经常很难区别哪些资讯是秘密，哪些不是秘密。于是，1992年6月12日，国家保密局、中央对外宣传小组、新闻出版署、广播电影电视部联合了《新闻出版保密规定》，提出“新闻出版保密审查实行自审与送审结合的制度。”“被采访单位、被采访人向新闻出版单位的采编人提供有关信息时，对其中因工作需要而有涉及国家秘密的事项，应当事先按照有关规定的程序批准。并向采编人员申明：新闻出版单位及其采编人员对被采访单位、被采访人申明属于国家秘密的事项，不得公开报道、出版。”

传媒报道自由得不到应有的保护

1、不掌管秘密者泄露国家秘密同样受到追究。

我国刑法规定，“故意或者过失泄露国家秘密，情节严重的，依照刑法第一百八十六条的规定追究刑事责任，违反本法规定，泄露国家秘密，不够刑事处罚的，可以酌情给予行政处分。”这里所说的“泄露国家秘密”者，可以是掌管秘密者，也可以是不掌管秘密者，普通老百姓也可以因泄露国家秘密而犯罪。《每日新报》2003年6月28日报道：重庆市国家安全机关首次向媒体宣布，一起非法获取国家秘密的重大要案成功告破，犯罪嫌疑人黄可俟被绳之以法。黄可俟从1998年3月至2003年3月，采取到市内各废纸收购点购买废纸的方式，共收购了200多份国家秘密文件和内部资料，把其中近30份标有国家密级的文件、资料出售给了福建关系人，并由此流向了某国间谍情报机关在香港的外围组织手中。

我国的媒体都是国家所有的，绝大部分都是党政机关的机关报，它们接触国家秘密的机会比普通老百姓多得多，所以更得受这个法律的约束。而且，我国不是像许多国家那样，只处罚那些向外界（包括媒体）泄露国家秘密者，而是同时处罚新闻从业者。为了避开这种风险，最好离秘密远远的。可是这样，人民应知的情况也常常会难以见诸传媒。

2、没有“公众利益可以作为抗辩理由”的原则或习惯。

如前所述，元旦刚过广州的一家医院就发现与萨斯病人有过接触的8个人被感染，媒体没有报道，直到1月21日，广东省卫生厅用文件告知各医院此病是一种不知名的传染病的情况下，媒体还是没有报道。直到这种传染病已经蔓延三四个月，中央撤了隐瞒疫情的卫生部长以后，中国传媒才广泛报道。之所以这样，是因为有一个问题没有解决，就是在不经过政府批准的情况下，媒体是否因揭露问题符合公众利益就可以免受处罚呢？对于这一点，无论在中国的行政中还是在司法中，实际上都无法得到保证。法学理论告诉人们，“一项机密资料，如在公众利益下应予以公开，便失去了保密责任的保障，法庭也不会阻止其公开。”[4]

香港基本法第23条立法的草案在修改过程中，曾经采用过公众利益的原则，2003年7月，就在这个草案在香港立法会通过遇到困难的时候，香港特区行政长官董建华表示，特区政府决定对《国家安全（立法条文）条例草案》作出三项修订。其中一条就是：“为加强保障公众人士，特别是传媒界的利益，在有关非法披露官方机密的条文中，加入公众利益作为抗辩理由。”[5]这意味着：传媒如果是为了公众利益而披露了官方机密，就可能免于处罚。虽然这个草案后来被无限期地推迟表决，但特区政府所提出的公众利益原则还是可取的。

如果中国大陆在有关传媒保守国家秘密的司法实践中，也能够让传媒以公众利益作为抗辩理由，传媒报道自由的活动空间就将大为扩展。那么，像传染病传播那样天日昭昭的事实都能掩盖的现象，就几乎不可能发生。

3、法律上没有保护新闻来源一说。

中国传媒都是有级别的，它们从来不批评同级党政部门，更不会批评上级党政部门。在发表批评和监督下级党政部门或者普通群众的报道的过程中，中国新闻工作者一般也有保护新闻来源的意识，以保护新闻来源免受打击和威胁。但如果是同级或上级党政部门来了解新闻来源时，他们肯定会把新闻来源供出。在法庭上更不会隐瞒新闻来源。这都因为中国媒体都是国家所有，且大多是党政机关的媒体，他们无法做到不提供新闻来源，而法律和社会习惯也没有赋予传媒这种权利。

而在美国媒体却有保护新闻来源的权利。举一个最近的例子。2003年7月6日《纽约时报》刊登的一篇文章中，威尔逊指责布什政府歪曲情报以“夸大伊拉克的威胁”。这自然使布什政府难堪。7月24日，芝加哥专栏作家罗伯特•诺瓦克撰文称，“两名政府高级官员”向他透露，威尔逊当时是在其妻的建议下，才被派往尼日尔的。此文还公布了威尔逊太太在中情局工作这一敏感事实，并将她在国外执行任务时使用的姓名公诸于众。分析家认为，中情局特工身份的泄露是涉及国家安全的严重违规行为。这毫无疑问是泄露了国家秘密。但有趣的是，司法部并不去向专栏作家罗伯特•诺瓦克调查，而是颇费周折地去向国防部和国务院作刑事调查，要它们提供包括电话录音在内的各种资料。这是因为，在美国记者和媒体有保护新闻来源的权利。正如诺瓦克说的：“作为一个有着46年工作经验的职业记者，我不会泄露我所获机密的来源。”[6]

记者不能保护新闻来源，一旦报道出了问题，记者不但遇到麻烦，连同他的新闻来源也一起遇到麻烦。这也构成中国传媒活动空间不大的一个原因。

结论：扩大传媒的报道自由的两条途径

中国是一个发展中国家，要调动一切资源加快经济发展速度，对于新闻自由适当予以限制，保密范围比发达国家广一些，人民都是可以理解的。新闻自由只能以渐进的方式发展。因此，在目前的情况下，要通过改革传媒业的根本制度，比如，改革传媒的所有制，让非国有媒体大量涌现，来促进新闻自由的实现，是不可能的，对社会稳定，对经济和社会发展也并非有利。在媒体都是国有媒体的格局中，要想通过保护新闻来源来实现人民的知情权，也是缺乏可能性的。

我国新闻改革的比较现实的目标是争取新闻的法治。20多年前，中国就决定要制订新闻法，对新闻发实行法治。但由于种种原因，主要是担心法治会影响党对传媒的领导，新闻法至今没有出台。但法治毕竟是中国追求的目标。根据中国共产党的建议，1999年全国人民代表大会通过《宪法修正案》规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”所以，新闻业也不应该例外。对新闻业实行法治，合乎逻辑地应该而且可以实行和坚持以下两条原则:

1、减少行政干预，逐步做到法无禁止即自由。现在党和政府依靠经常对传媒下达宣传纪律和宣传口径的方法来对传媒实行管理，而它们比法律条文严格得多。比如根据《传染病法》的规定，疫情是“应当及时地如实通报和公布”的（第二十三条）。但根据党政部门的指示，却可以变成不报道或者作大事化小的报道。实行法治，就意味着减少党政部门的干预，传媒可以逐步地做到法律没有明文禁止的都有报道的自由。这里说“减少”、“逐步”，是因为党政部门的干预还不能完全没有，这是我国的国情决定的，在非常重要的问题上，进行干预是于国于民都有利的。只是法律已经规定了的就必须依法行事，不能干预。

2、确立“公众利益可以作为抗辩理由”的原则。如果有某权力部门强令媒体不报道某事，而此事又确实关系到公众利益，传媒完全应该报道。比如说，《传染病防治法》明文规定，政府“应当及时地如实通报和公布疫情”，而像张文康那样的官员却在那里隐瞒并且撒谎，传媒就可以如实报道，事后追究时，传媒可以公众利益作为抗辩理由。

在现阶段，中国传媒如果能够做到以上两条，其新闻自由水准就会有明显的提高，它对中国的经济建设和民主政治的发展就能发挥比较大的积极作用。

注释：

[1]新华社6月25日报道

[2]邓小平《目前的形势和任务》，1980年1月

[3]本文所引法律、法规条文，均见中国法库网。

[4]新华网2003年7月5日报道

[5]梁伟贤、陈文敏主编《传播法新论》，第213页，香港商务印书馆，1995

[6]信息时报2003年10月12日