公共政策议程设置管理论文

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［论文关键词］外压模式媒体议程设置影响

［论文摘要］在外压模式下，一个社会问题一旦经过媒体的放大很快就能形成强大的社会舆论，因而就能对政府政策议程的建立产生很大的影响。本文重点结合最近在网上越炒越热从而轰动全国的“华南虎事件”，探讨媒体对于公共政策议程中外压模式的影响，并提出了如何有效地发挥媒体在公共政策议程建立过程中的影响。

根据议程提出者的身份与民众参与的程度，中国公共政策议程设置的模式大致可以分为以下六种：关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式、外压模式。本文重点结合最近在网上越炒越热从而轰动全国的“华南虎事件”，探讨媒体对于公共政策议程设置中外压模式的影响。

一、媒体在外压模式中的作用

尽管早在20世纪80年代中期，中央领导人在提出决策科学化的同时，也提出了决策民主化，但直到20世纪90年代后期以来，带民主色彩的“外压模式”才越来越常见。看这几年的公共政策的变化，基本都是舆论先行。比如农民工问题、医疗改革问题都是先在互联网上炒作，然后进入平面媒体和电视媒体，变成公共议题后，再变成了政策议题，最后变成了公共决策。在外压模式里，议程的提出者更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。一般来说，外压模式有以下几个特点：

第一，只有在初始阶段，外压模式里的议案倡导者是可以确定的。随着议案影响力的扩大、议案支持者的增加，谁是倡导者已越来越难分辩，他们的身份已变得越来越模糊。

第二，所需时间一般比其他模式长。外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为相当多人关切的公共议程，否则压力便无从产生，而这个过程需要时间。

第三，由于头两个特点的存在，研究者往往很难准确地断定外力究竟通过什么方式最终影响了议程的设置。他们只能按时间顺序将外部压力的形成与政府议程的变动联系起来。

上述三个特点是在一般情况下外压模式具备的特点。但也有特殊情况，即突然出现所谓“焦点事件”，引起社会普遍的关注，进而迫使决策者迅速调整议程。焦点事件发生对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益可能产生潜在的伤害。这类事件的发生使得利益群体、政府官员、大众传媒、以及广大公众对现存问题有更深切的认识，希望纠正明显的政策失误。注意焦点的集中有助于打破已往的权力平衡，使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风，形成强大的民意压力，迫使决策者在短时间里调整政策取向。

出现具有公共性、开放性、交互性、多元性、瞬时性的网络媒体后，公共议程的设置逻辑也开始发生变化。在传统媒体时代，议程说到底是由屈指可数的传媒机构设置的；而政府通过控制传媒机构来影响议程设置相对来说比较容易。进入大众网络时代，情况就不同了，网民可以通过互动，将他们认为重要的问题变为公共议程的一部分。由于网络已成为反映民意的渠道，中国的最高决策层对它也越来越重视。

华南虎事件就属于“焦点事件”。在这次事件中，媒体充当了“扩音器”和“催化剂”。尤其是互联网的兴起，为公众讨论公共事务提供了更为开放的空间。与传统媒体比较，互联网最大的特点是人人都是潜在的信息者，信息多向传播，信息传播范围扩大到全世界，信息可以瞬时传遍地球每个角落。这些特点使控制信息难上加难，使普通网民拥有了前所未有的话语权，也使公共权力不再可能完全在暗箱中操作。例如，研究表明，20世纪80年代的煤矿事故比现在更普遍、更严重，但当时矿难并没有成为一个公共议题。20世纪90年代中后期以来，矿难成为国人关注的焦点之一，主要是因为大众传媒对它进行的广泛报导引起了公众的重视。

媒体的作用不仅仅是对公共事务起了发现机制的作用，还具有使“冲突社会化”的催化作用，传媒机构把一度是私人的问题转化成公共问题，扩大了受众的数量，因而改变了政府决策制定过程的动力。而且，媒体在这个过程中连接起了公众与政府决策系统，使公众参与决策成为可能，从而扩大了政策问题的来源。政府政策系统因为媒介的报道而意识到政策议题的存在，媒介赋予事件的意见和关注程度影响到政府对该议题重要性的认识。所以，在聚合公众意见影响政府决策议程方面，大众传媒可以使分散的、潜在的社会意愿和要求转化为明确、集中的政策要求。媒体在政府对哪些问题应该确定为政策问题方面可以起一种提示与补充作用。刚刚发生的“华南虎事件”就很明确地体现出了外压模式下媒体对于政策议程设置的影响。正是由于媒体与民众间的相互联动，才最终形成了强大的舆论压力，从而引起了高层决策者的关注。

二、“华南虎事件”再现

2007年10月12日，陕西省林业厅召开新闻会，宣布失踪20多年的野生华南虎重新被发现，其根据是陕西省镇坪县村民周正龙在山中拍摄到了华南虎的实体照片。随后，照片真实性受到来自部分网友、华南虎专家和中科院专家等方面质疑，并引发全国性关注。15日，网友称虎照原形系年画，并将年画传到网上，立刻引起轩然大波。紧接着，四川、广东等地相继发现相同年画。与此同时，年画生产商展示了2002年制作的存档底版图。受年画影响，“挺虎派”官员态度开始动摇，并暗示照片有假。11月23日陕西省林业厅表态“陕西省林业厅作为省政府负责野生动物的行政主管部门，调查、鉴定和陕西省的野生动物资源信息是我们的职责。我们的野生华南虎信息是建立在深入调查、科学分析、专家鉴定的基础上，是认真、慎重、负责任的。我们坚信陕西镇坪县存在野生华南虎这个基本事实，周正龙2007年10月3日在该县神州湾拍摄的71张野生华南虎照片，包括40张数码照片和31张胶卷负片，经我们鉴定认为是真实的。”11月25日，网易独家曝光全套“华南虎”数码照片，将该事件最核心的证物呈现在公众面前。

12月19日，似乎走入死胡同的“华南虎事件”峰回路转。国家林业局新闻会上，有关负责人一句“要求陕西省林业厅本着实事求是、科学严谨和对公众负责的态度，委托国家专业鉴定机构对周正龙所拍摄的华南虎照片等原始材料依法进行鉴定，并如实公布鉴定结果”，让期待已久的公众长舒了一口气。

相信同样长舒一口气的，还有一直被连带着身陷“华南虎事件”漩涡的主管部门——不用再闪烁其辞地强调“照片本身真假并不重要”，不用再苦口婆心地重申“虎照真假不能说明华南虎真相”，从强调没有鉴别照片的权力，到主动承担推进鉴定进程的责任，国家林业局这鼎力一推，终于将讳莫如深的“虎照真伪”话题正面挑明。两个多月公众质疑形成的巨大压力，变成查明真相的动力和魄力，这正是众所期待的科学严谨态度。而有了政府部门的这个态度，更有说服力的最终鉴定结果与虎照的真相，相信也将不远。媒体在这次事件中确实起到了不可低估的作用。

回望两个多月历程，华南虎事件中最为核心的关键词，是“政府”与“民意”。在这个过程中，有关部门的“缺位”和“失语”，无论是左躲右闪，还是消极沉默，都与公众对真相的不懈追问，形成醒目比照。公众舆论与当地政府部门在情绪、观念乃至行为上的错位，坐失了二者良性互动的最佳时机，反映出一些部门处理新时代条件下社会管理问题上的欠缺。这样的欠缺，不独体现在“华南虎事件”，同样存在于“圆明园是否复建”的质疑声中，说明更多的政府部门都必须直面如何适应时代需求的新命题。

真相不会因“闭口不言”而渐趋消逝，疑问也只有在信息的公开透明中才能得以澄清。在信息充分涌流的网络时代，在“以人为本”渐为主流价值观的现代社会，随着技术传播手段的革命，以及公众权利意识的觉醒，类似事件还会不断发生。对于政府部门而言，如何应对既是一种考验，也是一个机会。如果峰回路转的“虎照事件”，让我们收获的不仅是真相，还催生这些深思与追问，那么两个多月的大众关注，就不只是信息时代的集体“打假”，而是文明社会的自我提升了。

与“虎照”几乎同时重新进入群众视野的，还有围绕厦门有史以来投资最大的工业项目PX项目之争。难能可贵的是，面对公众质疑，当地政府部门变被动为主动，不仅邀请200名市民代表，面对面征询意见，更以“尊重民意、安定民心”的态度，创造更多沟通渠道。事实证明，正面回应并未消损政府形象，相反让公众体察了政府对民意的重视。

从民主管理国家、民主监督政务的角度讲，各级政府以包容的胸怀面对民间舆情，以积极的态度对待公众质疑，也是民主政治建设的必然要求。不久前，中央政府对民众呼吁已久的国家法定节假日的调整，以及用问卷调查形式向社会征求意见，正是对民意的回应与尊重，“公众参与”也在政府与民众的良性互动中得以实现。

当日益开放的社会使民意表达成为可能，我们需要的不仅是主动倾听民声，更要创造性地拓宽民意渠道，将“民意”与“决策”的关系纳入制度化的轨道，这样才能落实十七大精神，充分保障公众的参与权、表达权、知情权、监督权，使党和政府工作与人民政治参与积极性不断提高相适应。令人动容的是，即使在“虎照事件”陷入僵局之时，众多网站的调查结果几乎无一例外地显示，大多数网友仍然坚信真相终将大白。这种可贵的“坚信”，体现了公众参与公共事务的热情，以及对政府的信心。公众的科学思想和独立思考能力，是最可宝贵的执政资源。保护和善用这些资源，对于各级政府部门而言，需要不独在中央政府的要求下，有“人民当家作主”与“执政为民”的理念，更能在现实中身体力行，找到载体。

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三、有效发挥媒体在公共政策议程建立过程中影响的路径选择

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同时，通过“华南虎事件”我们也要有效地发挥媒体在公共政策议程建立过程中的影响。可以主要从以下方面着手：

1.明确媒体的角色定位。媒体要想真正在社会公共生活中发挥出自己的作用，就必须找到准确的定位，然后以此为标准再来继续完善自己的功能。目前，总体看来，媒体的最佳定位就是作为政府与公众之间的公共通道，就是要使媒体成为一个连接政府和公众的有效平台。实际上，公民希望了解政府的活动、制定和的政策等等，这些都需要媒体借助于自己的功能将其传达给公众。而另一方面政府实际上不仅仅只是作为政策的制定者，它还希望能够得到来自于民间的声音，但是如果所有的这些都由政府组织自身来完成的话，工作量既庞大，成本也会很高，所以最好的解决就是媒体能够承担起一部分的功能，从而将政府与公众双方的利益都能够表达出来，实际上也就是创建了一个可以供双方讨论和协商的平台。政府要很好地发挥服务功能，就必须注意倾听群众意见，让群众能够有比较充分的机会和以有效的方式公开地表达意见。随着参与型政府、服务型政府等现代政府理念的不断提出，单独依靠政府极其有限的工作机构来吸纳民意是肯定不够的，因而就必然要求大众媒体在这里面发挥出相关的作用来。随着社会的发展，普通民众和新兴群体的政治诉求不断增长，公众的民众意识不断成长，对社会政治生活的参与性日益增强，因而政府也必须加强与公众的双向沟通，提高政治透明度，满足公众的知情权，从而促进公众对政府的了解和信任，争取公众的支持和合作。大众传媒应当担当起政府与公众双向沟通的桥梁的角色，让群众意见得以表达，同时促进公共事务的公众化、公开化、规范化，使国家更加负责任地行动并且对公民的需要迅速做出反应。

2.协调和处理好媒体与政府、公众三者之间关系。正如前面所言，媒体在政府与公众之间扮演的是一个公共通道的角色，就是媒体在向公众宣传政府政策的同时还必须要能够将民意准确地反映给决策者。与此同时媒体进行的新闻舆论监督也是非常必要的，在这方面必然要求政府进行放松监管。在民主潮流的推动之下，传媒凭借其舆论监督功能而在政策议程创立过程中扮演重要角色。政府必须采取新的监管方式，协调好与媒体之间的关系。国家和政府对具有意识形态属性的传媒进行管理和控制是完全必要的，需要把媒体的自律和政府对于传媒的他律相结合，从而确保建立和完善媒体良好的责任制度。但是面对新的形势，政府应该也有必要确立并强化公关意识，通过主动的新闻而非被动的简单封锁来影响传媒，引导和控制社会的主流意识走向。特别是在政府职能转型的过程中，应当主动放松对于媒体的监控，改由媒体辅助政府决策，并且敢于接受媒体的监督，勇于接受媒体的监督，将政府的自律和媒体的监督相结合，真正树立一个负责任的政府的形象。而与此同时，政府又必须注意到市场经济大环境下媒体本身在运作中的经济属性，因而对媒体的控制和管理就必须要遵循市场规律，在确保舆论导向的前提之下，减少对于媒体的干预，从而真正发挥媒体的活力，使其更好地推进政策议程的建立并达成政策问题的解决。

作为执掌行政权力的政府有义务将与民众利益相关的工作信息和社会公共信息及时、准确、充分地传达和报告给广大群众，这是对一个民主的、开放的、负责任的政府的基本要求。公民的参与权和监督权的实现有赖于获知重要的政策信息，媒体有责任对公民欲知的信息包括决策过程的信息充分、及时、准确地予以传播。

［参考文献］

［1］常昌富：《大众传播学：影响研究范式》，中国社会科学出版社2000年版。

［2］高萍：《转型期媒体公共责任问题探讨》，《中国广播电视学刊》2006年第6期。

［3］汪凯：《转型中国：媒体、民意和公共政策》，复旦大学出版社2005年版。

［4］李希光：《主导新媒体时代大众话语的议题设置》，《文汇报》2005年4月27日。

［5］拉雷•格斯顿，朱子文译：《公共政策的制定——程序和原理》，重庆出版社2001年版。