互联网管制标准管理论文

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[论文关键词]美国；互联网管制；标准

[论文内容提要]美国的互联网管制是在各方面利益协调和权衡中进行的，其中互联网行业利益标准、公众利益标准以及特殊条件下的国家利益标准都分别在网络管制的立法和实践中得以体现。互联网传播中出现的各种问题是不同利益标准之间的冲突，而针对这些问题的管制实质是利益协调。美国互联网管制标准的多层次性以及实践申的灵活性值得参考。

如何保护未成年人免受网上色情、暴力等内容的伤害但又不限制其他人的权利?如何保证上网者不受垃圾邮件的干扰?如何保障网络运营商的权利不受侵犯?如何控制通过互联网传播威胁国家安全信息的行为?诸如此类的问题在各国的网络传播中普遍存在。对这些问题的解决构成政府对于互联网的管制原则和政策的主要方面。

互联网发端于美国。1998年美国网民就已达6200万人，超过全国人口的五分之一，如今美国有2.11亿网民，网民比例居世界首位。作为一个互联网发展最早和普及率最高的国家，美国在互联网管制方面有很多经验值得研究。网络传播中出现的问题实质是不同利益之间的冲突，而管制就是协调这些冲突。互联网管制牵涉到多方利益，其中网络行业关心的是其经济利益和发展机会，网络受众关心其信息传播和接受的权利保障和实现，国家也有基于全局和宏观角度的利益诉求。这些利益构成美国互联网管制中的主要标准。

一、行业利益的标准

互联网是新兴的传播技术，它既是传统大众传媒业的延伸，又带动了电子商务、远程教育、软件开发等相关产业的发展。在管制归属上，美国联邦通信委员会(FCC)对于网络管制负有责任。互联网作为新兴的大众电子传媒和信息时代经济增长的主要趋动力量，受到了以维护行业利益和促进发展为宗旨的管制和鼓励。FCC扮演了行业推动者和管制者双重角色。

FCC曾于1997年3月27日公布了《网络与电讯传播政策》报告，对网络与传统媒体进行了比较评估，提出了有关互联网管制的基本原则：政府应避免对网络传播行为进行不必要的管制；对于传统媒体管理的规范要有选择地适用于网络管理；政府鼓励网络行业的自律。这些原则避免了照搬传统电子传媒的管制方式，使互联网行业能够在较宽松的环境下发展。

电子商务是互联网业务的重要部分，美国政府积极通过制定法律促进电子商务的发展。1997年7月1日，联邦政府的《全球电子商务框架》报告对电子商务提出了五项原则：民间主导发展；政府对电子商务应避免设立不成熟限制；政府只在必要时介入，并应着眼于支持与加强可预见的电子商务实际环境，还须顾及法令的简明与一致性；政府须认清国际互联网的性质；制定有关的电子商务法令，须着眼于便利全球贸易。可见美国政府对电子商务的发展是“网开一面”的。1998年出台的《国际互联网免税法》，更将这种鼓励制度化。该法规定3年内不对电子商务课税，以鼓励人们利用科技发展从事商务往来，促进在线交易的持续成长。为制止一些人通过对其他公司商标进行抢先注册而获取不义之财，1999年国会通过《反网域名称抢注消费者保护法》，该法保护公司商标不受到恶意注册域名行为的损害，规定任何人不得将他人的注册商标抢先注册为网络域名，确保了公司商标在网络上的权益。2000年又通过了《统一电子交易法》，此法规定电子签名将与书面签名一样具有同等的法律效力。该法作为对合同法的补充，使合同法中的有关规定同样适用于电子商务。政府认识到，在电子商务发展过程中，政府的主要作用是为电子商务发展创造良好的外部环境，确保公平竞争、合同履行、保护知识产权、防止假冒、增强透明度、增进商业贸易等等。

政府积极支持互联网行业自律。美国的行业协会五花八门，各种行业协会不仅为行业内的厂商提供了交流与合作的机会，也通过行业自律避免在政府管制中处于被动。网络行业的各种协会主要是代表互联网业向政府交涉以争取尽可能多的权益，并同其他行业及国外市场达成贸易协议。但同时，各种网络行业协会也通过行业规范、公约等共同认可的条文推动行业实施自律，以确保行业行为符合法律规定和道德要求。对于违规者，行业协会将代表整个行业通过施加压力要求其改正，甚至可能采取更严厉的措施使其在业内失去发展机会。美国的网络行业组织在网络管制中发挥着重要作用，如美国电脑伦理协会制定了“十诫”，包括不用计算机影响他人工作、伤害他人、偷盗，等等。美国互联网保健基金会的网站规定了8条准则，各大论坛和聊天室都有服务规则与管理条例等。这种管制比政府的直接管制更有效，也更能促进网络业的发展，因而得到政府的鼓励。《国际互联网免税法》就对自律较好的网络商给予两年免征新税的待遇，而那些表现不佳的网站则无此幸运，比如商业成人网站经营者如果为未成年人提供缺乏严肃文学、艺术、政治、科学价值的裸体与性行为影像及文字内容，是得不到免税优惠的。

互联网发展初期，过多管制显然不利于其成长壮大。美国政府对于互联网行业少加管制、重视自律的原则，为网络业的发展创造了良好的环境，从而推动互联网行业的迅速发展和扩张，成为美国经济新的支柱产业。

二、公众利益的标准

公众是互联网的信息消费者。互联网的信息内容丰富、形式多样，公众对这一新兴传媒饱含兴趣是必然的。但网络内容的鱼目混珠也考验着公众的选择能力和自我控制能力。特别是未成年人，他们对色情、暴力等不良内容缺少抵挡的能力，因而需要受到保护、帮助和引导。为确保公众免受网上不良内容的侵犯，美国政府采取了“疏通”和“堵截”两种手段。“疏通”指的是政府为公众回避不良信息提供帮助；“堵截”指的是利用技术手段对网络内容进行“把关”，将那些不良内容阻截到特定公众群体的视线之外。

在“疏通”方面，美国政府呼吁家长关注未成年人的网上安全问题并给予指导。联邦调查局和教育部等部门制作并散发一些关于上网安全的指导手册，内容包括家长怎样才能够知道孩子是否受到网上不法分子的诱惑，如何向有关执法部门报告等等。政府还开设专门的网页以及电话专线，随时有关网上儿童色情活动的最新信息，使家长能够提高警觉。为保障未成年人健康上网，通过安全的途径在网上学习和娱乐，联邦政府还专门开办了网站KIDS.US。总统布什认为这个网站是“功能有如图书馆的儿童部，是家长可以放心让孩子学习、徜徉和探索的地方”。该网站所有网页内容均受到核查，不含任何色情内容；没有聊天室和即时电邮服务；没有到任何儿童不宜访问的网页的链接等等。

在“堵截”方面，政府所用的主要技术方法类似于电影内容分级法。通过对内容进行分级阻挡那些不适合传播的信息。在克林顿政府试图利用法律规范网络内容的《通讯正派法》因违宪判决而夭折以后，美国政府即转向以科技手段对网络内容进行限制。美国有专门的机构对网络内容(主要是色情和暴力)进行评估，并按等级划分，以判定哪些内容可以在网络上传播，并帮助父母过滤掉对儿童不利的内容。在技术上主要利用IP封堵、服务器等手段对不良内容进行过滤。政府对于不良网站的堵截方式通常是制订一个封堵用户登陆的“互联网网址清单”，如果某网站被列入该“清单”，访问就会被自动禁止。

中小学校的计算机管理是技术管制的一个集中区域。美国中小学校的计算机实行联网管理。在这里，集中运用技术手段屏蔽那些影响儿童身心发育的网站，这一做法不仅有效，也节约了管理成本。例如，华盛顿市所有公立中学的计算机都实行联网管理，网络管理员就是华盛顿市教育委员会，教委可以随时监控辖区学校是否有儿童在学校的网络上接触到了不良内容，并进行处理。

除了利用计算机技术对不良内容进行把关外，政府还通过立法保障未成年人无法在网络上接触到有害信息。2000年12月美国国会通过了《未成年人互联网保护法》。该法规定，中小学校、公共图书馆等必须在其网络服务程序的目录上提供过滤器，确保未成年人接触不到有色情内容的成人网站。政府对学校、公共图书馆建立网络过滤技术系统提供资金支持，网络技术服务商在给学校和图书馆提供过滤技术服务时要给予优惠。该法第1403条第231款还规定，任何因商业目的在网络传播中导致未成年人接触到有害信息的行为，视情节轻重，要受5万美元以下的罚款或被判6个月以内刑期的处罚，或者两罚并用。

但有时为维护公众利益而设立的法律与宪法之间会存在冲突，但结果往往是宪法占上风。例如，克林顿政府为约束网络色情行为于1996年2月1日通过了一个“通讯正派法”，该法规定，在未成年人可以接触到的电讯装置或计算机上，制作、装设、传播或容许任何具有猥亵、低俗不雅的内容，将被视为犯罪。这一法律虽然具有合理性，也获得众多民众支持，但因为没有合宪而夭折。当时，“美国公民自由联盟”向法院提出控告，认为该法虽然对未成年人有利，但却限制了成年人的一些权利。出于对宪法第一修正案的维护，最高法院于1997年6月以“违反成年人的言论自由基本权利”为由，认为政府对言论自由的管制可能侵犯了观点的自由传播，而鼓励自由表达比未经证实即进行检查的利益更重要，于是判决该法案违宪。1998年10月，克林顿政府又通过了“儿童在线保护法”，该法要求商业成人网站经营者需通过信用卡付款及账号密码等方式，限制未成年人浏览成人网站，禁止将内容为“缺乏严肃文学、艺术、政治、科学价值的裸体与性行为影像及文字”提供给未成年人。此法通过后也立即受到“美国公民自由联盟”等组织的反对，宾夕法尼亚州地方法院于该法实施的当天，便发出针对该法案的禁止令，禁止司法部据此进行起诉。网络立法屡屡受挫导致后来的法律制定更加谨慎。2000年的《未成年人互联网保护法》，就着重从技术层面对网站内容进行过滤，而不再将目标指向网络内容本身。这一法律显然吸取了其他法律的教训，以避免与宪法发生冲突。

垃圾邮件也是网民反感的网络信息。2003年12月16日，美国国会通过了一部针对互联网电子邮件的《反垃圾邮件法》(直译为“控制不请自来的色情和营销行为攻击的法案”)。该法规定，任何人未经授权向多人发送含虚假商业信息的电子邮件均为违法，可以受到罚款或关押最高不超过5年的处罚，或两罚并用。该法为网民避免无意义邮件的干扰提供了一定的保证。

三、国家安全的标准

美国公民的传播权和知情权受到重视，但当这些权利可能影响到国家安全的时候(比如战时新闻管制)，就要为国家安全让路。这一原则同样体现于互联网管制过程中。当网络传播内容可能威胁到国家安全，就会受到严格监视，甚至丝毫不打折扣。

2001年“9·11”事件之后，反恐、确保国家安全成了压倒一切的标准。为防范可能出现的恐怖袭击，美国通过了两个与网络传播有关的法律：一是“9·11”后6周即颁布的《爱国者法》(该法英文直译为“提供阻却和遏制恐怖主义的适当手段以维护和巩固美国”法，其英文标题首字母合起来即可解读为“美国爱国者法”)；二是布什总统于2002年11月签署的《国土安全法》。通过这两部法律，公众在网貉上的信息包括私人信息在必要情况下都可以受到监视。这两部法案大大加强了对美国国内机构与人士的情报侦察力度，这在此前不可想像。《爱国者法》对美国的《联邦刑法》、《刑事诉讼法》、《1978年外国情报法》等进行了修正，允许政府或执法机构调查人员可大范围地截取嫌疑人的电话内容或互联网通信内容，还可秘密要求网络和电信服务商提供客户详细信息。比如该法第201款规定，授权国家安全和司法部门对涉及专门的化学武器或恐怖行为、计算机欺诈及滥用等行为进行电话、谈话和电子通信监听。第212款规定，允许电子通信和远程计算机服务商在为保护生命安全的紧急情况下，向政府部门提供用户的电子通信记录。第217款规定，特殊情况下窃听电话或计算机电子通信是合法的。该法赋予美国执法机构和国际情报机构广泛的权力和相应的设施，以防止、侦破和打击恐怖主义活动。

尽管《爱国者法》的部分条款存在争议，但在“9·11”事件的强力震撼之下，美国国会仅用45天就批准了该法案。《爱国者法》牺牲了公民的某些自由，因而引起了上上下下的不满和忧虑，认为一些条款对美国传统价值观中强调的个人自由构成了严重威胁。但出于对美国国家安全的保障，国会两次延长了《爱国者法》的期限。2006年3月9日，布什总统签署了延长《爱国者法》的法案。根据这一法案，《爱国者法》中即将到期的14项条款将永久化，另两项条款的有效期将延长4年，同时该法案还增加了一些保护公民自由权利的条款，以平息一些争论。这表明，网络传播管制中的美国国家利益标准，雄居行业利益和公众利益等标准之上。

《爱国者法》为政府以反恐和“爱国”的名义涉入民众私人生活提供了法律依据，美国民众受宪法保护的部分权利也因此受到侵蚀。虽然美国政府以反恐的名义限制了美国价值中的核心部分即公民自由，而种种指责所引发的辩论都围绕着个人自由和国家安全的平衡展开，‘但实践却已远远走在前-面。而另一部《国土安全法》对互联网的监控更为严密。该法案增加了有关监控互联网和惩治黑客的条款。有了这两部法案，网络服务商的信誉和网络用户的隐私与机密只能让位于国家安全。这是美国互联网管制体制灵活性的一面。

可见，美国对互联网的管制并不存在一个普遍适用的标准，而是存在多重标准。网络行业、受众、国家之间的利益通过政府指导、法律制定、技术约束、行业自律等机制得到一定程度的协调。各个利益主体之间存在着利益让度关系。政府鼓励网络行业的发展，但网络行业不能侵犯公众的基本权利，当国家利益对网络传播管制提出要求的时候，网络行业利益、公众利益等都要为其让路。多重标准之下所体现的灵活性，使美国互联网管制对于经常变化的现实具有较强的适应能力和应变能力。

截至2007年12月，我国网民总人数达到2.1亿，仅次于美国2.15亿的网民规模，位居世界第二。我国网络发展的制度环境、法律环境、文化环境等等与美国有很大不同，但却都是互联网使用大国，同样面临着网络行业发展、网络运行安全、网络内容管制、网络传播与国家安全、网络商务的规范性、受众权益保护等一系列问题。美国的互联网管制的多重利益标准对我们不无借鉴和参考意义。既然在互联网管制中难以找到度量一切行为的尺子，难以兼顾多方面利益，就只能在具体领域有所倾斜。只有这样，才可以保证有效地对网络传播适当把关，同时还不会因为过度管制因噎废食。互联网的快速发展和持续的技术创新必然会给各国互联网管理的政策和法律制定不断带来新的挑战，在互联网管理的实践中，多方借鉴，灵活变通，是现实而前瞻的选择。