国际传播出境信息管理论文

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[摘要]国际传播是信息出境和信息入境两个方向的信息传播活动的总和。前者是主动传播的行为，后者是被动接收的行为。前者主要解决如何将本国声音传播到其他国家或国际社会，以扩大影响，促进合作交流，为本国发展创造有利的外部环境的问题；后者主要解决如何消除外来信息中的有害部分，进行有效的信息过滤和选择的问题。由于前者是主动传播的行为，更多地体现国家意志，直接涉及一国与他国的关系和国际社会对一国的评价，因此，这一部分信息传播历来受到各国政府的高度重视，对于它的管理与控制也就成为参与国际传播活动的各个国家实施控制的一个主要方面。本文即是对出境信息的控制方法、手段以及控制模式进行分析。

[关键词]国际传播出境信息把关控制

AbstractInternationalcommunication,ingeneral,consistsofexportinformationandimportinformation.Theformerisconcernedaboutpositivecommunicationtodisseminatenativeinformationtotheoutsideworldasawholewiththepurposeofreinforcinginfluence,propellingcorporationandcreatinganadvantageousenvironmentforthenationaldevelopment.Inthecontrast,thelatterrepresentsforcedreceptiontoeliminatetheunhealthyandmaliciouslnformationwithanemphasisontheefficiencyoffiltrationandselection.Theexportinformation,aspositivecommunicationinnature,embodiesbyandlargethestate’spositioninvolvingdirectlyintherelationbetweenthecountriesandtheassessmentofinternationalsocietytothecountryaswell.Thus,allofthegovernmentstakeitsoseriouslythatthemanagementandcontrolofexportinformationbecomethecentralaspectofinternationalcommunicationactivity.Thecontrollingmethod,meansandmodeofexportinformationareinthiswayanalyzedinthepaperasafocus.

Keywordsinternationalcommunication,exportinformation,Gatekeeping

在传播学的控制研究中，大众传播学考察的是作为传播者的媒体主动施控（对新闻信息的把关控制）和被动受控（来自政治、经济、受众等方面的控制）的过程，呈现出的是传播控制的一般规律；国际传播学考察的则是对于跨越国界的那一部分信息的施控过程，施控主体是政府，呈现出的是传播控制的特殊规律。根据跨越国界的那一部分信息的流动方向，可以将国家（政府）的控制具体分为出境信息控制和入境信息控制两部分。本文将围绕后者进行重点分析。

一、出境信息控制的主要方面

从整体上看，各国政府对出境信息的控制主要体现在两个方面：一是对不同传播主体的出境信息进行把关控制；二是将出境信息传播与国内信息传播进行总体协调。

（一）出境信息的把关

由于出境信息的事关整体，事关全局，没有一个国家会任其自由流动，放弃控制的权力。各国对于出境信息的控制首先体现在专事对外传播的媒介机构的建立上，美国之音、自由亚洲广播电台、自由欧洲广播电台、马蒂广播电台、马蒂电视台、英国BBC世界新闻广播、德国德意志电台、莫斯科广播电台以及我国的国际广播电台、中央电视台第四频道、第九频道等，即属此类机构。这些机构的经费大多由国家（政府）提供，被视为政府的“外宣”工具，如果违背国家意志，它们立刻便会遭受惩罚。例如“9.11”恐怖袭击事件之后，美国为了抓捕本.拉登，即将攻打阿富汗。此时的美国之音不顾政府的劝阻，坚持播出阿富汗塔利班领导人奥马尔的讲话录音，对美国政府的战争动员造成了负面影响。为了惩戒美国之音，政府削减了它的经费，撤销了台长，就连主管美国之音的广播局局长也受到牵连。

各国对出境信息的控制还体现在对传播主体信息行为的约束上。对于有条件参与国际传播活动的各类主体，特别是伴随互联网发展起来的个人主体的传播行为，各国均有许多限制性的规定。例如我国新闻出版署1990年颁布实施的《报纸管理暂行规定》中明确指出，“任何报纸不得刊载”“煽动抗拒、破坏宪法和法律实施的”，“煽动颠覆人民民主专政政权和破坏社会主义制度，分裂国家或煽动叛乱，暴乱的”，和“煽动反对中国共产党领导的”内容。针对国际联网后有可能出现的问题，国务院于1996年颁布《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，要求从事国际联网业务的单位和个人，不得利用国际联网从事危害国家安全、泄漏国家秘密等违法犯罪活动，不得制作、查阅、复制和传播妨碍社会治安的信息和淫秽色情等信息。同时还规定了违反“暂行规定”的处罚办法。2000年，国务院又颁布《互联网信息管理办法》，对禁止制作、复制、、传播的信息内容作了进一步的规定。其他国家也有类似的法规，例如美国的《联邦计算机安全处罚条例》、德国的《信息安全法》、英国的《刑事司法与公告秩序修正条例》等等。

（二）出境信息与国内信息的协调

对出境信息进行把关，只是政府把关控制的一个方面。如果出境信息与国内信息不一致、不协调，出现噪音或相互矛盾的情况，政府对出境信息的管理与控制最终也会失效。因此，在进行较大规模的对外信息传播之前，各国政府都力求做好国内舆论的引导、协调工作，使之相对统一起来，形成一致的对外传播口径，从而使出境信息传播产生最大的效力。在这方面，美国政府有着比较强的协调意识。以两次海湾战争为例。

第一次海湾战争（1991年）的起因是伊拉克入侵并占领科威特。为了“解放科威特”，“建立国际新秩序”，同时为了维护自己在海湾地区的利益，美国敦促联合国授权以美为首的北约对伊宣战，从而发动了一场冷战结束以来规模最大、参战国最多的局部战争。最初美国民众对这场战争的兴趣并不大。因为海湾战争前，美国是伊拉克的盟友，两伊战争中始终站在伊拉克一边（不料两伊战争结束后，伊拉克突然入侵科威特）。从朋友到敌人，总要有一个转变的过程。为了帮助民众尽快完成这个转变，“在整个海湾战争期间，美国传媒力图把萨达姆.侯赛因魔鬼化。……‘野兽’和‘魔鬼’是用于这位伊拉克总统的典型称号。曾于1987年两伊战争高峰期间敦促美国增加对萨达姆援助的《新共和》杂志，现在把封面照片上萨达姆的胡须也动了手术，修改成希特勒那样”。1伴随着媒体对萨达姆妖魔化和谴责性的报道，美国民众对政府决策的支持率逐渐上升。战争打响以后，美国精神被空前地激发起来，媒体的报道和民众的热情也达到了顶峰。第二次海湾战争（2003年）的起因是“反恐”。“9.11”之后，布什政府立即提出“邪恶轴心”说，伊拉克名列其中，且“邪恶”的程度不断升级，以至成为美国人的头号敌人，不“倒萨”不足以平民愤。尽管美国始终拿不出萨达姆同拉登“基地”组织有联系的证据，也没有得到进攻伊拉克的“合法认可”，但“倒萨”已和“反恐”紧密地联系在一起，有如箭在弦上，不得不发。配合政府的立场，美国最有影响的媒体——主要电视和广播网、《新闻周刊》、《纽约时报》、《华盛顿邮报》以及主要的有线服务系统高速运转，及时传达着总统、政府官员、军界人士的声音。由于“倒萨”成为“反恐”的重要环节，与美国国家利益以及每个公民的切身利益密切相关，在政府与媒体的鼓动下，美国民众表现出了极大的热情，对政府的支持率居高不下（战前支持率达到60—70%），美国军队也就在一片支持声中进行了“复仇”之战。虽然这场战争的合理性受到国际舆论的质疑，战争带来的创伤和负面影响也远未消除，但是它从反面告诉我们，在引导国内舆论、形成统一的对外传播口径方面，政府可以起到相当大的作用。

我国政府一向重视对出境信息的把关控制，但是在很长一段时间里，由于强调“内外有别”的原则，我们在内部舆论和出境信息的协调控制方面缺乏应有的重视。事实上，在改革开放的条件下，特别是互联网逐渐普及以后，“内”与“外”的界限已经变得日益模糊。国内的信息（包括形成的舆论）很快就能传到国外，引起相关方面的注意。在这种情况下，如果国内的舆论与政府表态不一致，或出现相悖的情形，就会对国家的外交努力与外交政策产生负面影响。正因为意识到了这一点，外交部新闻司设立了“公众外交处”，以期通过对国内民众舆论的引导与协调，达到最佳的外交效果。当然，由于内部传播和出境信息传播面对的受众不同，内和外还是“有别”的，但是这种“有别”不应当体现在内、外立场和态度的差异上，而应当更多地体现在出境信息形式的变通和技巧的运用上，所谓一个方针，两种方式。

二、出境信息的控制模式

如前所述，对于出境信息，任何一个国家都不可能不予控制，只不过由于国体、政体的不同，历史文化传统和经济发展水平的差异，每个国家施控的程度有所区别而已。关于不同国家的传播控制类型，《报刊的四种理论》一书作了概括性的归纳。所谓报刊的四种理论，即集权主义理论、自由主义理论、社会责任理论和苏联的共产主义理论，实际上是指大众传播的四种控制观念及其与之相应的四种控制模式。虽然它基本上囊括了当今世界各国的主要控制模式，具有一定的针对性，但它的缺陷也是明显的。且不论该书反映出的冷战思维与意识形态色彩，“四种理论”（或模式）本身也带有某种绝对化的意味。仿佛一些国家的传播控制是不控制、弱控制或者有限控制，而另一些国家的传播控制是强控制和无限控制，这是必然的和不可改变的。事实并非如此。一个国家传播控制的强与弱，不但取决于它的社会制度，还取决于其他种种因素，包括经济发展水平、开放程度、传播资源的占有量以及国家在特殊时期的特殊需要等等。伴随这些变量的变化，国家的传播控制也会发生相应的变化。比如在建国初期或经济发展的初级阶段，当国力尚不足以应对外来威胁时，出于维护国家安全的需要，许多国家都会采取强行控制的传播策略；随着经济发展水平、开放程度的提高以及传播资源占有量的增加，国家的传播控制就会发生变化，由强控制变为次强控制或弱控制。许多发展中国家的实例都说明了这一点。相反，在一些已经实行弱控制或者有限控制的国家，出于国家特殊时期的特殊需要，其控制有时也会发生由“弱”到“强”的转化。美国海湾战争期间和“9.11”以后传播控制的强化，就说明了这一点。由此可见，世界各国传播控制的强与弱不是静止的，僵化的，一成不变的，而是随着客观条件的变化处于不断的变化、调整之中。

有鉴于此，我们依循辩证唯物主义和历史唯物主义的发展观，借鉴物理学中狭义相对论有关物理过程所经历的时间、物体长度与运动速度之关系的论述，提出“传播控制的相对论模式”。这个模式不以传播控制类型框定国家，也不以国家所属的控制类型论短长，而是从世界各国传播控制的程度中抽象出“强”与“弱”两个极限，同时引入时间概念和相关变量（除了上述经济发展水平、开放程度等变量外，国家的“特殊时期”还可具体分解为社会转型期，战争、灾害、政权更迭、社会动荡等非正常状态），说明随着时间的推移和相关因素的改变，一国的传播控制状况在两极之间会发生怎样的变化。

“传播控制的相对论模式”是一种动态的模式，它不但可以对所有国家传播控制的历史与现状做出合理的解释，同时有助于人们摆脱冷战思维定式，客观地看待各国传播管理体制的调整与变化，探寻其普遍性的规律。俄罗斯传播控制的调整与变化，就是对“传播控制的相对论模式”最好的诠释。

我们知道，1985年是苏联发生历史性转变的一年。这一年，戈尔巴乔夫担任了苏共中央总书记。戈氏上台前，苏联处在一个长期的停滞时期。特别是70年代以后（勃列日涅夫执政时期），苏联经济开始滑坡，国内长期潜伏着的一些问题也逐渐暴露出来，比如机构臃肿、腐败滋生、因循守旧、纪律松弛等。受这一时期大环境的影响，苏联报刊也逐渐失去了活力，内容雷同，千篇一律。当时中央级报纸如《真理报》（苏共中央机关报）、《消息报》（苏联最高苏维埃机关报）等大量刊登会议文件、领导人讲话以及各种说教性的内容。人们对这两大报纸很不满意，戏称“《真理报》上没真理，《消息报》上没消息”。

戈尔巴乔夫上台不久，苏共即提出加速经济发展的战略，同时提出“进一步民主化”、“扩大公开性”的主张，并且对媒体寄予厚望。按照戈尔巴乔夫的要求，从1985年底到1986年初，苏联媒体在宣传方针和报道内容上进行了调整。调整后的一个重要变化，就是开始大张旗鼓地披露和抨击社会中的阴暗面。一些媒体从批评党在各个时期的路线纲领发展到全面否定社会主义制度，从批评个别领导人发展到直接攻击列宁、斯大林。面对媒体披露的大量问题，苏联民众一下子变得无所适从了——旧有的东西被打碎，新的东西又没有建立起来，于是出现了信仰真空，失去了精神支柱。加上这一时期苏联在经济上实行“休克疗法”，由于最初的调整不力使得经济迅速下滑，造成商品短缺、物资匮乏。苏联人民由此陷入精神、物质的双重困境中。

1991年8月19日，苏联副总统亚纳耶夫等“为使国家摆脱危机”，组成“国家紧急状态委员会”，宣布接管总统权力。该委员会行事仅三天，便告失败。“8.19事件”后，当时已为俄罗斯总统的叶利钦（1991年6月由俄罗斯全民投票选出）下令停止俄罗斯共产党的活动，停办共产党的报刊，并宣布将俄罗斯领土上几百家共产党的印刷厂、出版社收归国有。紧接着，戈尔巴乔夫宣布辞去苏共中央总书记职务，并要求苏共中央自行解散。苏共解体后不久，苏联解体。

俄罗斯独立兴邦以后，其领导层就出现分化，形成相互对峙的两大权力中心——总统和议会。1992年至1993年间，二者的矛盾不断升级，进入胶着状态。1994年年底，叶利钦下令出兵攻打车臣，俄议会内部几乎所有的政治派别都反对这一决定，反对的呼声伴随战争进程持续了两年之久。出于维护总统权威的需要，这一时期叶利钦采取了言论紧缩的政策，将反对派媒体的言论控制在最低限度。1996年叶利钦谋求连任总统，但是大选前的民意测验表明，叶利钦不占优势。当时国内的媒体寡头古辛斯基、别列佐夫斯基等“两肋插刀”，为叶利钦提供了大量的财力、物力以及舆论支持，使叶利钦最终坐稳了总统宝座。作为回报，叶利钦向媒体寡头大幅度让利，使其势力逐渐渗透到国家决策层，最终导致失控的局面。叶利钦执政后期，俄罗斯新闻业总体上处在一种放任且放肆的状态：政府的任何一项政策措施以至法律文件，都会受到媒体，尤其是寡头控制的媒体紧随其后的攻击、谩骂。在一阵阵叫骂的声浪中，政府权威扫地。

2000年普京上台。他上台以后着力做的一件事，就是收复失去的舆论阵地，重新树立中央政府的权威。他的“收复”行动分两步走：先是通过法律手段迫使寡头媒体从媒体领域，特别是影响重大的广播电视领域退位，以削弱其势力；其次，收回叶利钦于“8.19事件”后给予国外媒体的特权，规定在俄罗斯的传媒机构中，外资不得超过50%。总之，2000年至今，普京分步骤整治媒体市场，使反对派的舆论得到一定程度的控制。他同时利用总统权力，在政策上向国家所属的媒体倾斜，收复了大片失地。他的连选连任，说明俄罗斯民众对他的执政能力及其言论政策是支持的。

从整体上看，无论苏共中央总书记戈尔巴乔夫、俄罗斯前任总统叶利钦还是现任总统普京，都处于社会转型期，他们实行的传播控制政策也都是随着社会环境的变化而调整的。戈尔巴乔夫的“放”，适应了人们力求突破前苏联僵化的新闻体制的要求，因之才有了俄媒体多样化的局面。叶利钦的“收”有他的必要性——为了维护政权稳定，而他的“放”则是不得已而为之，其结果是寡头媒体愈益膨胀，以至妨碍了大局稳定。惟鉴于此，普京采取“收”的战略，以挽回失控的局面。这种“放”与“收”的轮替恰恰说明，在社会转型中，没有一成不变、一步到位的传播控制方法与模式，若干年前的“放”有它的历史必然性，若干年后的“收”也是必要的。而社会也就在这“放”与“收”的变奏中向前推进着。

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三、出境信息的控制手段

一般来说，各国对出境信息的控制主要采取以下手段：

（一）行政手段

行政手段是指行政机构以强制性的命令、指示、规定等形式调节信息传播活动，以达到预期目的的一种控制手段。这种手段的具体形式有：1、对媒体的创办进行审批、登记；2、直接或变相地资助某一传播机构；3、对倾向政府的传播媒体给予种种优惠或特权；4、在纸张、无线电频道等方面进行有选择的配给；5、压抑持不同政见者的传播媒介；6、遴选传播从业人员等。2

无论在哪一种类型的国家里，媒体都摆脱不了来自政府方面的行政控制。例如20世纪70年代，尼克松总统以行政手段，拒绝公布有关“水门事件”的文件和录音。2001年11月，布什总统也下令禁止公开历届美国总统的文件记录。安然公司倒闭案发生后，布什政府拒绝向国会和媒体透露副总统切尼领导的能源小组制定新的能源政策前会晤有关企业主管的名单。尽管这些行政命令最终未能阻止消息的透露，但是对媒体报道还是起到了限制作用。在俄罗斯，政府对那些民办的新闻媒体一般不作干预，但是如果其言论超出了一定限度，政府就会对它们施加压力。例如，在1993年10月总统与议会的冲突事件中，颇受读者青睐的《独立报》发表了对政府不利的言论，叶利钦就责成有关部门进行检查，大段删除了该报准备付印的文章，致使报纸开了“天窗”。

（二）信息手段

信息手段是指政府以其占有权威信息源的优势，通过操纵新闻、控制消息来源而形成对媒体控制的一种方法。这种方法早先在发达国家十分风行，近年一些发展中国家也开始采用。在此以美国为例，来说明信息控制手段的具体表现方式。在美国，政府通常采取以下手段进行信息控制：

第一，打招呼。告诉媒体哪些内容可以报道，哪些内容不要报道。2001年美国“反恐战争”开始前，美国防部将《纽约时报》、《华盛顿邮报》、CNN、ABC等17家重要媒体代表召集到停泊在阿拉伯海上的美军航空母舰上，向他们介绍报道战争的注意事项；2003年海湾战争爆发前，随军记者也曾集中受训。

第二，封锁消息。政府是许多重大新闻的来源，如果它不愿意让媒体知道，常常会对重大消息进行封锁。例如1991年1月，美国军方制定了打击伊拉克的“沙漠风暴”计划，该计划事先对媒体严格保密。战争打响后，美国军方提供给新闻网的是经过剪辑的轰炸录像，而对伊拉克平民死伤的情况三缄其口。

第三，培植亲信。美国总统或政府官员时常会邀上一家或几家主要媒体，接受采访，透露一些重要的决定，目的是拉拢和培植听话的媒体。媒体为了在竞争中胜出，压倒对手，也愿意采取各种方法接近政府要员，与他们保持良好的关系。

第四，主动吹风。白宫、国会、国防部和国务院定时举办的新闻吹风会和会，是媒体获得国内外大事最新消息的唯一的官方信息来源。这种形式延续了多年，培养了一大批专门报道政府活动的记者（如上千名白宫记者）。他们按照政府提供的材料进行报道，政府的说法无形中为媒体定了调子。

（三）法律手段

法律手段是指国家通过立法形式，对信息传播活动进行规范管理（既保证传播者的权益，同时又要程度不同地限制它们的自由）。目前世界各国与大众传播有关的法律大致有以下几种：1、著作权法；2、煽动叛乱罪法；3、色情管制法；4、诽谤罪法；5、保障隐私权法；6、保密法；7、反垄断法；8、广告管理法；9、许可证申请法；10、广播、电视与电影管理法；11、图书出版法；12、新闻法。3

除此之外，传播控制的法律手段还应当包括各国法律体系中适用于传播活动的部分，即宪法、民法、商法、刑法等各个法律门类中所有适用于传播活动的法律文件和条款。例如我国《宪法》中的一些条款直接涉及新闻传播活动，包括关于“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”的规定；关于“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”的规定；关于“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，维护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德”的规定等，这些对公民的信息传播活动都具有直接的规范功能。此外，我国的《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《公民诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》等，与新闻传播活动也有密切的关系，包含有指导、制约和规范传播活动的有关内容。《中华人民共和国国家安全法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》等，对于新闻传播活动也有相关的规定。

（四）经济手段

经济手段是指国家（政府）通过参股、控股等形式，通过税收、拨款和制定相关的产业政策等方法，对信息传播活动实行间接控制的一种手段。

首先是国家独资创办媒体或以参股、控股的方式干预媒体的运作。各国都有政府独自创办或隶属于政府的媒体，而各国主要的对外传播媒体则绝大多数为政府所办，接受政府的资助。目前世界上实力最强的五家国际广播机构（从使用语种、播出时数、发射功率三方面综合衡量）——美国之音、俄罗斯之声电台、中国国际广播电台、英国广播公司、德国之声电台，其经费均由政府提供。各洲一些影响较大的国际广播电台，如澳大利亚广播电台、全印广播电台、埃及国际广播电台、哈瓦那广播电台等，也是同样的情况。为了对国内一些重要的媒体施加影响，政府有时也会采取参股、控股的形式。例如在俄罗斯，普京迫使媒体寡头从传媒领域退位后，政府通过参股、控股的方式一跃成为国内媒体的最大“股东”，控制了70%的电视媒体，20%全俄性质的报刊以及80%的地区报刊。

其次是通过税收、贷款、财政补贴等方式对媒体施加影响。出于宏观发展的需要，许多国家对媒体采取区别对待的原则。对于那些与政府不合作的私营媒体（特别是那些对外传播的私营媒体），国家往往采取严格的税收政策；而对于国有媒体，特别是那些倾向于政府的媒体，则采取优惠的税收政策，并通过增加银行贷款、加大财政补贴力度等方式扶持其发展。

再次是通过制定相关的产业政策，为媒体发展创造条件。例如美国政府在保障美国“21世纪的领导地位”的口号下，提出了信息高速公路计划，并通过《1996年电信法》，积极推进传媒产业的结构调整，力求为本国传媒参与国际竞争打下宽松的制度基础。如果说过去美国政府对传播事业的宏观调控的重点在于国内，那么在今天，这种调控已经有了明显的全球战略的性质。4

以上四种手段，是各国政府对新闻传播活动施控过程中普遍采用的。只不过在不同的国家和国家发展不同的历史阶段上，它们被采用的具体情况不同。例如在社会转型期或国家面临重大危机时，绝大多数国家会选择采用行政手段，以借助国家强制性的约束力渡过难关，避免发生更大的震荡；而在社会稳定发展时期或社会发展的成熟期，由于法制体系相对健全，许多国家则主要采取法律手段规范媒体的行为，或者通过经济手段间接地影响媒体运作。按照“传播控制的相对论模式”，这是一个动态的系统和自我调节的过程。

四、传播控制的“最佳”原则

在“传播控制的相对论模式”中，我们从世界各国的传播控制状态中抽象出“强”与“弱”两个极限，同时设定若干变量，以说明各国政府传播控制的“强”与“弱”不是一成不变的，而是随着这些变量的变化在两极之间进行着某种变动与调整。从理论上说，这些变量的设定（如经济发展水平、国家开放程度、特殊时期的特殊需要等）有它的合理性，但是它又不可避免地带有某种主观色彩。据此人们可能会问：政府在进行传播控制“强”与“弱”的决策时到底以什么为依据，有没有客观的标准？我们说，客观标准是有的，各国政府正是在向这个客观标准迈进的过程中不断修正自己的控制行为，进行策略上的调整。这个标准就是所谓的最佳标准（或最佳目标）。

关于这个“最佳标准”，需要作几点说明：

首先，如同理论与实践有距离、理想与现实有距离一样，学者的“最佳目标”与政府的“最佳目标”在很大程度上是不一致的。学者在理论层面上构建的目标往往是理想化的目标，是抽象掉了具体条件的模式与模型；政府也有自己的“最佳目标”，这个目标则因更多地考虑到实施过程和执政成本等方面的因素而与学者目标具有一定的差异。学者以其设定的目标衡量政府，不断地对政府进行批评、谴责，呼吁政府改变现状；政府则在与学者的磨合中，在希望达成“最佳目标”的努力中不断调整自己的行为，双方形成了非合作的博弈关系。在博弈的过程中，政府越来越接近“最佳目标”（虽然不可能完全达到），学者也在对政府的批评中调整自己的理论构想和提出新的目标。国家越是开放，社会的民主化程度越高，政府与学者的这种互动就越频繁。这就告诉我们，在一个国家中，学者对政府的批评和政府政策的相机调整，是正常的事情，它并不意味着政府出现了更多的问题，而恰恰说明政府正在向着“最佳目标”（也就是最适宜目标）前进，同时也说明国家的民主化程度和开放程度的提高。

第二，由于国情和具体情况不同，每个国家“最佳目标”的设定是不同的。比如同样是进行国际领域的传播，同样是要树立或修复国家形象，提高它在国际舞台上的地位和影响，美国、俄罗斯和中国的目标诉求是有所区别的。美国的“最佳目标”是将自己的物质、文化产品连同价值体系输入到更多的国家，最大限度地享受经济全球化带来的成果；俄罗斯的“最佳目标”是强化国家权力，恢复昔日的大国（超级大国）地位；中国的“最佳目标”则是全面展示和平崛起、和谐发展的国家形象，消除外界对我国经济发展的负面认识。由此可见，每个国家的“最佳目标”都有其质的规定性，正是这种质的规定性决定了一国采取什么样的传播控制手段与方法。第三，由于客观事物处于不间断的变动与发展中，一个国家此时的“最佳目标”与彼时的“最佳目标”很可能是不一致的。最典型的例子就是非正常状态下不能以和平发展时期的目标为“最佳”，反之亦然。这也是一种质的规定性，它决定着一国在何时采取何种控制手段与方法。“9.11”之后美国成立“全球宣传办公室”，车臣战争期间俄罗斯成立临时新闻中心和车臣冲突新闻与分析委员会，“非典”后期我国颁布《突发公共卫生事件应急条例》（强调卫生部……承担突发公共卫生事件的通报和信息工作），就是由此决定的。如果非正常时期采取和平时期的传播控制方法，或者和平时期采取非正常时期的传播控制手段，就会出现问题，甚至会使国家陷入混乱状态。

总之，“最佳目标”就是“最适宜目标”，“最佳”原则就是最适宜原则。

注释：

1、谢金文编译：《海湾战争与美国新闻媒介的倾向性》，《国际新闻界》1997年6月。

2、吴文虎主编：《传播学概论》第141页，武汉大学出版社，2000年。

3、吴文虎主编：《传播学概论》第141页，武汉大学出版社，2000年。

4、郭庆光著：《传播学教程》第131页，中国人民大学出版社，1999年。