新闻媒体与联合监督研究论文

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[内容提要]联合监督是社会监督中的一种必要方式，有其存在的合理性和合法性。新闻媒体参与联合监督往往会使我们的监督更加有力。但是联合监督是“实体监督”，它本身需要社会的再监督。在联合监督过程中，应注意监督的成本控制、分工和责任划分以及信息公开问题，使联合监督真正为我国的社会发展和社会进步保驾护航。

[关键词]联合监督；新闻监督；新闻媒体

社会需要监督，但单一的监督手段和方式对于许多问题的解决往往难以奏效，联合监督就应运而生了。在联合监督发展的过程中，新闻媒体的进入使联合监督更加有力，也使联合监督本身处于社会的监督之下。因此。正确认识和把握新闻监督与联合监督的关系，不断提高新闻媒体参与联合监督的能力，防止联合监督中的“出轨”行为，真正实现合理、合法及有效的“联合监督”，是新闻界以及社会监督中面临的一个重要课题。

一、联合监督的必要性

单一监督的力度和广度的有限性是我们求助于联合监督的重要原因，甚至是唯一原因。从社会管理和发展成本的角度看，还有“社会资源优化利用”的问题，联合监督在很多情况下相比于单一监督可以减少社会监督的成本。而从“权力与监督的关系”中，我们又可以看到，权力既可以支持监督，也可以限制和妨碍监督。联合监督对于权力滥用的监督往往更为有力，更加安全。实践中，在社会严格的政法体制下，也给予了联合监督相当大的运用空间。陈力丹先生曾言及“我国的新闻媒体是行政权力的延伸”，政治为了对社会的有效管理，需要向社会的其他机构(包括新闻媒体)“借力”，政治权力有时需要延及新闻媒体，在政策和法律管理方面，联合监督是有其合法性的。事实上，在西方许多国家，政治权力和媒体权利的联合运用早已司空见惯。如在打击严重犯罪、恐怖犯罪以及惩治权力犯罪、名人犯罪等这些关系到公共利益的犯罪方面，美国更加重视实施联合监督，更加重视新闻媒体的参与；在法国，以总理为核心的全国性的监督网络中既包括国家和地方的公共权力机构，也有新闻媒体的参与，这极大限度地防止了新闻媒体与国家其他公权机构的不当合谋和出轨行为，增强了有新闻媒体参与的联合监督的实际效果；在日本全国“协商制”的决策和监督机制，使其联合监督不仅经常有新闻媒体的参与，而且还具有灵活性、沟通性、可鉴性的特点，极大地减少了联合监督的负作用。例如在“田中角荣案”中，如果没有新闻媒体艰苦、细致的调查，此案难以得到圆满解决。同样，如果没有政府方面的配合，如对媒体就有关原始凭证、公司档案、大宅文库、政府秘密文件等材料调阅的默许，恐怕也难以形成货真价实的《田中角荣研究》。可见，对于政治腐败的揭露往往更需要联合监督，需要新闻媒体的参与。

总之，在社会监督方面，新闻媒体如同社会立法、行政、司法一样，也是一种公权力，它同其他社会公权力一起为维护社会公共利益实施联合监督，这样的联合监督并不为宪法所禁止，是宪法“默认”的权力。

二、联合监督的基本原则

合法的联合监督是受保护的，但要真正实施有效的联合监督，还应遵循必要的原则，这些原则主要有：

1、公共利益原则

公共利益原则是实施联合监督时必须遵循的首要原则。联合监督的指向是关乎公共利益的重要事项，联合监督的主要目的是为了维护公共利益，我们不允许联合监督中的有关成员打着“公共利益”的幌子谋取私利、损害公共利益。而根据“议程设置理论”，联合监督的资源(包括媒体资源)有限，这也决定了联合监督的重点和主要任务要放到监督重要的社会事项上来。所以，无论从监督的目的还是监督的可行性、实效性等方面，联合监督都要有规可循，都要恪守公共利益至上这一铁的原则。在这样的原则指导下，联合监督各方利益的协调、监督工作的组织和实施才能更好地进行。关于治理的措施，笔者认为明确联合监督的责任分工、确立联合监督的协调制度、实行连带责任制度和事后适当公开制度等，都可以很大程度上克服上述不良现象。另外，在法律上确认公民对联合监督中出现违法行为以公诉的权利，也是预防此类现象的重要措施。

2、价值平衡原则

“公共利益原则”确立后，联合监督中的“价值平衡原则”就显得尤为重要。因为在联合监督中可能涉及到多种公共利益，这就需要进行适当地平衡才行。如2001年“9·1大劫案”中，常德市公安机关为尽快抓获在逃犯，在新闻媒体上放出风去说在逃犯已逃往广东(其实警方已获取逃犯现在重庆的确切情报)，以此为“烟幕”来稳住犯罪人，以便就地擒获。这样的做法被许多人所理解。但究其实质，却存在着新闻自由权与行政执法权之间的冲突。因为新闻媒体若经常听从或屈从于行政而制造假新闻，那么新闻传播的真实性原则就会受到损害，而真实性原则作为新闻传播的重要原则是新闻工作者必须始终坚守的，在具体操作中既要有相关的约束制度，还要探讨出协调二者利益冲突的具体解决方法。像本案例中，该假消息，必须满足以下条件：(1)公安机关没有更好的办法解决之；(2)这样的解决办法代价最小、最有效；(3)媒体所刊发的消息以能解决问题为限；(4)问题解决后，公安机关要协同媒体在原媒体的显著位置上进行澄清、更正。

以上谈的是监督的平衡，另外还应注意监督各主体利益的平衡。

3、信息透明原则

任何联合监督最终都要接受社会的监督。有些联合监督的内容可能有保密的需要，但是世界上没有永远保密的公共秘密，联合监督的结果要真实，最终都应公开、透明。只有公开、透明，才能保证联合监督的质量。近年来我国不少地方政府开始认识到实施联合监督的重要性，从政策上对联合监督的实施和公开给予支持。其中有人大与媒体的配合，也有监督线索共享的，这都扩大了社会监督的视野，丰富了社会监督的手段。如2005年5月，成都市检察院就出台了一项名为《受理新闻单位案件线索实施办法》的规定，鼓励新闻媒体将贪污、受贿、渎职等犯罪线索交与检察院，以提高办案效率。乌鲁木齐市对联合监督的公开也给予高度重视，市政府办公厅曾专门下发了《关于乌鲁木齐市人民广播电台办好(市民热线)节目的通知》，要求对来电实事求是、迅速地予以答复，对普遍性的问题，可通过热线公开，这体现了政府对新闻监督与社会监督联动、公开的关注和大力支持。

三、联合监督应注意的问题

联合监督作为社会监督的重要方式，其价值不容忽视，但在具体实施的过程中，还有几个问题值得加以注意：

1、监督成本问题

联合监督中所利用的资源大多是公共资源，所以，联合监督所产生的成本是由国家和社会来买单的。但无端浪费公共资源的行为所产生的成本不应由国家和社会来买单。现实中，监督部门缺乏降低监督成本的动力，一个案子下来到底需要多少支出在事先和事后都没有预计和评估，结果自然是浪费了人力、物力，有不少的民事追偿案甚至出现差旅费大大超过追偿额的情况，所以，对于监督(执法)成本的监督应加以重视，也是以前被忽视的一个领域。对于监督成本的监督，首先应分清各监督主体的职能、责任和义务，加强市场成本调查，加强财务审计工作，引入广泛的社会监督，使联合监督的成本真正处于社会舆论监督之下。

2、利益耦合问题

联合监督中另一个值得注意的现象是联合监督各主体之间的利益耦合问题，这里所说的利益耦合是指联合监督各主体之间无原则地趋利避害而影响联合监督效果的配合行为。这些配合行为表现形式多样，严重侵蚀着联合监督的形象。联合监督中的利益耦合还表现为监督缺位和监督的不到位，还有监督中不乏其数的“和稀泥”现象。这些行为也都危害着联合监督，危害着当事人的合法权益，应当加以监督和治理。

3、联合监督的责任划分问题

联合监督中责任划分问题是实施有效联合监督的重要问题。责任不明，就容易出现争功诿过的现象，就会影响联合监督的具体实施。联合监督中的基本责任可分为本职责任和溢出责任两大类。所谓本职责任是指依据本机构(或部门)职能所应担负的基本职责。如公安部门在联合监督中要负起维持秩序、保护当事人安全、配合保护有关证据等基本职责；参与的媒体要注意记录监督过程中发生的重要情况，注意记录的真实性、客观性，同时要对其他监督主体进行“再监督”。新闻媒体在联合监督中的主要使命还是事件的忠实记录者，对于事情真相的隐瞒是新闻记者最大的耻辱。其他机构也都应按照各部门的规章严格履行自己的职责。所谓联合监督过程中的“溢出责任”是指除基本职责和“依政免责”之外的那些派生责任和连带责任。

四、结论

联合监督是社会监督中的一个必要的方式，有其存在的合理性和合法性，我们的目标是使其合法、有效地运行，为社会管理和社会发展发挥应有的作用。联合监督属于“实体监督”，它本身也需要社会的监督。对联合监督“再监督”的重点应放在联合监督的成本监督、“越位监督”、“缺位监督”和信息公开等方面。这其中成本监督的难度最大，“越位监督”时有发生，而“缺位监督”经常可见。对于“缺位监督”我们应特别重视，因为监督的缺位，不仅对抗了法律，而且也侮辱了法律，其造成的影响往往比一般违法行为更加严重。联合监督的信息公开是联合监督各主体自觉接受社会再监督的必要条件，没有信息公开，联合监督就失去了有效的保障。所以，要进行有效的联合监督，就必须建立和完善信息公开制度，必须对保密制度进行改革和调整。