土地用途管制绩效的差异性分析

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基于社会经济与政策耦合视角的绩效分析

土地用途管制的核心是保护耕地，根据国务院及国土管理系统颁布的有关土地管理，特别是有关耕地保护和珍惜利用土地的各项法规、条例[13]，结合我国1996年-2010年间的耕地面积变化趋势，将该时间段划分为3个阶段。1996年-1998年为第一阶段，该阶段是耕地保护制度的产生期，1996年6月，在全国土地管理厅、局长会议上，首次正式提出“实现耕地总量动态平衡”，1997年3月，首次设立了“破坏耕地罪”等，1998年修订《土地管理法》，确定了土地用途管制制度，一系列耕地保护制度的出台改变了过去耕地无序管理的混乱局面，取得了较好的效果，期间耕地面积减少39.71万hm2，年均减少约19.855万hm2；1999年-2004年为第二阶段，该阶段是耕地保护制度的发展期，也是城镇化高速发展阶段，在巨大的经济利益驱动下，耕地快速流失，6年间耕地面积减少719.78万hm2，年均减少119.96万hm2；2005年-2010年为第三阶段，该阶段是耕地保护制度完善期，在较为切实有效的耕地保护措施下，耕地过快减少的势头总体上得到遏制，6年间耕地面积减少71.10万hm2，年均减少11.85万hm2。最后，在阶段划分的基础上，分别选取各阶段指标的年均水平作为指标分值，进行绩效评价。

评价指标体系确定评价土地用途管制制度绩效不同于评价政府行政绩效，应该更多的从客观尺度方面来衡量，目前客观分析的基础主要是官方公布的数字。根据已有理论[10，14-16]，结合目前我国省（自治区、直辖市）数据的可得性，选取能够综合反映地方社会经济及政策实施情况的指标，其中，由于土地用途管制的核心内容是保护耕地，因此政策方面的指标选取耕地面积，耕地年均减少量及建设占用耕地面积等。初步筛选出人均GDP（x1）、地均GDP（x2）、房地产开发投资（x3）、商品房价水平（x4）、人口密度（x5）、二、三产业产值占GDP比重（x6）、政府财政收入（x7）、农户人均纯收入（x8）、恩格尔系数（x9）、失业率（x10）、城乡消费水平对比（x11）、耕地面积（x12）、耕地占总土地的比重（x13）、各省（自治区、直辖市）耕地在全国耕地中所占比重（x14）、耕地年均变化量（x15）、建设占用耕地面积（x16），这16项指标作为土地用途管制制度绩效评价的底层指标。其中，第一阶段1996年-1998年的建设占用耕地面积数据缺失，故未考虑该指标x16。

数据来源与处理本文根据历年中国统计年鉴、历年各省统计年鉴、中国城市建设统计年报、国研网统计数据库、中国国土资源年鉴、中国劳动统计年鉴、中国农村统计年鉴等，查得1996年-2010年全国31个省（自治区、直辖市）的指标数据。首先将原始数据进行同趋势化（恩格尔系数，失业率，城乡消费水平对比、耕地年均变化量和建设占用耕地面积为逆向指标）和标准化处理，以消除指标之间变化趋势、量纲不一致及数量级的差异现象，并建立变量的相关系数矩阵R。

因子分析因子分析是一种常用的多元统计方法，一般而言，在有多个指标的许多问题中，用因子分析法可寻找出支配多个指标的少数几个公因子或共性因子，这些公因子彼此独立。在所研究的问题中，以公因子代替原指标作为研究的对象，可以在不损失或者很少损失原指标所包含信息的情况下，达到“降维”的作用，从而简化计算与研究[17]。

确定公因子运用SAS软件，计算出相关系数矩阵R的特征值、贡献率和累计贡献率。由于第1和第2这两个公因子的特征值大于1，且三个阶段前两个公因子的累计贡献率分别达到66.09%，64.65%，61.78%，即这2个成分所包括的信息基本可以反应原始变量所包含的总信息，因此可以提取前2个成分作为公因子。由于提取结果还不能明显的反映公因子所包含的指标信息，所以对因子载荷矩阵进行正交方差最大旋转。旋转前后，因子载荷的变量结果基本一致，总的信息量无损失，其中，人均GDP、地均GDP、房地产开发投资、商品房价水平、人口密度、政府财政收入、农户人均纯收入、恩格尔系数、失业率及城乡消费水平对比在第1公因子的载荷系数较大，这些指标主要反映的是社会经济的发展状况，因此可以用第1公因子代表社会经济子系统；耕地面积、耕地占总土地的比重及各省（自治区、直辖市）耕地在全国耕地中所占比重、耕地年均变化量和建设占用耕地面积在第2公因子的载荷系数较大，这些指标反映的是耕地状况，即土地用途管制的执行情况，因此可以用第2公因子代表政策制度子系统。

因子得分为了对3个阶段的样本分别进行综合分析和评价，应给出3个阶段各样本归一化后的两因子得分矩阵。

确定依据参考经济与环境耦合机制评价的度量标准[18]，将社会经济与政策耦合机制评价的度量标准分为发展类别标准和发展模式标准，具体见表2和表3。由于各指标均已同趋势化为正向指标，因此两个公因子均为正向因子。根据因子的归一化得分，把0~1之间划分为4个层次作为发展类别标准：0~0.25为低级发展类，0.25~0.50为初级发展类，0.50~0.75为中级发展类，0.75~1.0为高级发展类；此外，发展模式标准主要以直线y=x，曲线y=x2和y=x为基准，y=x直线以上为政策滞后模式，直线以下为社会经济滞后模式；直线y=1与曲线y=x之间为强政策滞后模式，曲线y=x与直线y=x之间为弱政策滞后模式，直线y=x与曲线y=x2之间为弱经济滞后模式，曲线y=x2与y=0之间为强经济滞后模式。

发展战略确定依据上述度量标准，进行社会经济与政策发展耦合机制的评价，我国31个省（自治区、直辖市）的发展战略在3个阶段具有不同的类型，具体结果见表4。

时间维度分析对3个阶段强经济滞后模式的省（自治区、直辖市）个数进行统计可以得表5。由表5可知，相对其他3种发展模式来说，强经济滞后模式包含的省（自治区、直辖市）个数在3个时间段中均最多，其中，第一阶段（1996年-1998年）与第三阶段（2005年-2010年）相比，强经济滞后模式中高级发展类的个数多于第三阶段，而初级发展类的个数低于第三阶段，第二阶段（1999年-2004年）中22个省全部集中在高级发展类和中级发展类。我国是农业大国，大部分省属于粮食主产区或者产销平衡区，加之土地用途管制等政策的实施，使得社会经济发展远远落后于政策的执行效果，出现政策执行过度的现象，不利于我国现代化的发展。此外，相对于第一阶段（1996年-1998年）和第三阶段（2005年-2010年），第二阶段（1999年-2004年）的发展战略类型较少，且主要集中在中级发展类和高级发展类的强经济滞后模式，政策滞后模式的省（自治区、直辖市）大幅度减少。这与第二阶段刚刚实施土地用途管制制度有着密切的联系，1999年我国正式实施土地用途管制制度，随后6年间，耕地保护政策执行力度加大，各省（自治区、直辖市）政府采取各种措施保护耕地，在一定程度上取得了显著的成效。相对而言，第三阶段（2005年-2010年）与第一阶段（1996年-1998年）的差别不大，说明政策实施效果开始减弱。2005年以后我国耕地面积开始缓慢减少，并有回升的迹象，政策的监管也随之减弱，地方政府在经济利益的驱动下，想方设法占用耕地，政策执行效果逐渐退化。

空间维度分析结合我国粮食分区，分别对31个省（自治区、直辖市）的发展战略类型进行归纳分析，得出如下3个结论：（1）强经济滞后模式的省（自治区、直辖市）大部分属于粮食主产区，如河北，黑龙江，安徽，山东，河南等粮食主产区都是强经济滞后模式。原因是：①大多数粮食主产区的农业生产条件优越，农业生产水平较高；②被划为粮食主产区的省（自治区、直辖市）肩负着我国粮食生产的责任，因而，在由产区耕地向非农产业转移上受到一定程度的限制[19]，鉴于此，我国大部分粮食主产区属于中级发展和高级发展的强经济滞后模式，耕地减少速度缓慢，政策执行效果较好，远远超出社会经济的发展。（2）政策滞后模式的省（自治区、直辖市）基本上都是主销区。其中北京，天津和上海属于强政策滞后模式；福建，广东，浙江和海南属于弱政策滞后模式。这些城市大多为我国的经济中心城市和沿海发达城市，城市化水平高，土地产出效率高，因而，保护耕地的机会成本大，耕地占用率高。（3）低级发展类和初级发展类的省（自治区、直辖市）主要是西藏，宁夏和青海等产销平衡区。这些省（自治区、直辖市）的农业生产条件恶劣，土地利用比较粗放，大部分位于经济相对落后的西部地区，因而，社会经济水平和政策执行效果均处于较低水平。

基于协调度模型的区域划分

耕地保护应该与社会经济发展相协调，以零增长为代价换取耕地保护与可持续是不可取的[19]，社会经济与政策的协调发展是政策执行持续有效的重要保障，为了更精确地反映我国31个省（自治区、直辖市）3个阶段的协调度，利用协调度函数[20]（见式1）计算31个省（自治区、直辖市）的社会经济与政策制度的协调度，并根据Jenks自然最佳断裂点分级方法对31个省（自治区、直辖市）分区，确定协调度等级。从空间维度看，处于高协调度的江苏，浙江，广东等的经济水平较发达，政策执行效果也较好。近年来，随着经济的高速发展，土地竞用程度相当激烈，地处东部沿海的江苏省的粮食主产区功能慢慢退化，而浙江，广东作为主销区，耕地面积相对较少，但与其它主销区相比，建设占用耕地速度较缓慢，社会经济发展与政策制度执行效果高度协调。相反，处于较低协调度的黑龙江，河南，内蒙古等大部分是粮食大省（除北京，上海外），这除了与当地的自然地理因素和社会因素有关外，还与其肩负着粮食安全的责任有关，因而，一定程度上制约了经济的发展，造成社会经济的发展水平与政策执行效果严重失调。

结论与讨论

主要结论（1）从时间维度看，我国土地用途管制绩效在短期内效果显著，长期内效果逐渐减弱。3个阶段中强经济滞后模式的省（自治区、直辖市）个数均接近或超过总数50%。其中，第二阶段（1999年-2004年）的发展战略类型较少，且集中在经济滞后模式，政策执行效果最好，第一（1996年-1998年）和第三（2005年-2010年）阶段差别不大，说明政策执行效果逐渐退化。（2）结合我国粮食分区，从空间维度看，我国土地用途管制绩效在空间上存在差异。其中，政策绩效评价好的强经济滞后模式的省（自治区、直辖市）大部分属于粮食主产区，而政策执行效果相对较差的政策滞后模式的省（自治区、直辖市）基本上都属于粮食主销区；此外，低级和初级发展类的西藏、青海等则属于产销平衡区。（3）从协调度的角度看，大量经济滞后的省（自治区、直辖市），在政策执行力度加大的情况下，社会经济发展显著落后于政策执行效果，协调度指数大幅下降；而经济发达地区，在强化政策实施的情况下，大部分达到了高度协调水平。如经济高度发达的北京和上海在1999年-2004年间协调度效用值分别为78.42和76.29，而作为粮食主产大省的黑龙江在该阶段的协调度效用值仅为42.17，这种现象不利于政策的有效执行和社会经济的持续发展。

讨论结合粮食分区，定量分析我国31个省（自治区、直辖市）1996年-2010年间土地用途管制绩效的时空差异，得出其绩效水平存在一定的规律。制度绩效评价好的强经济滞后模式的省（自治区、直辖市）大部分属于粮食主产区，而制度执行效果相对较差的政策滞后模式的省（自治区、直辖市）基本上都属于粮食主销区。已有研究显示，经济发展与土地用途管制的耕地保护绩效呈负相关关系[11，12]。此外，曲福田等指出，对粮食主产区实行更为严格的管制制度，实际上剥夺了其部分的发展权，是不公平的，应给予补偿[19]。本研究得出的空间绩效水平规律与前人研究基本一致，并在此基础上研究了土地用途管制绩效的时序差异，得出我国土地用途管制绩效在短期内效果显著，长期内效果逐渐减弱的规律。然而，文章在探讨土地用途管制绩效时只是针对其核心内容，即保护耕地进行分析评价，这样的考虑有一定的道理，却不够全面。今后可进一步考虑土地利用集约水平、土地资源有效配置等因素，更加全面地对土地用途管制的绩效水平进行分析。

作者：曹瑞芬蔡银莺张安录张雄单位：华中农业大学土地管理学院