中国西部农村行政监管缺位策略思索

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我国一直在加大对西部农村的扶持力度，西部大量农村已经实行了“费改税”和“退耕还林”政策，许多农村乡镇也在新形式下积极寻求基层政府行政管理工作的有效开展，但是在西部部分农村乡镇仍然大量存在行政管理工作的缺位。

一、西部部分农村乡镇行政管理缺位的现状

1.政府忽略控制乡镇债务黑洞巨灭笔者通过对各方面的信息收集，深刻感受到了部分农村乡镇的巨额债务，的确让人触目惊心。一些乡镇政府对巨大债务雪球控制忽略，管理上严重缺位。在六个乡镇中，按净债务大小分类，债务为0的零个，占0%;100至300万元的有三个，占50%;300至500万元的有2个，占33.3%;500至1001)万元的有1个，占16.6%01500万元以上的有1个，占16.6%。据悉，一些乡镇的巨额债务将会在2005年末分别新增100到300万不等。尤为严重的是一些乡镇政府的主要领导忽略了加强对巨额债务的有效控制，却反而认为多一点不多，少一点不少，从而导致乡镇债务黑洞的继续扩大。

2.政府淡化指导退耕还林差技术(国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》规定西部农村退耕还林，凡是水土流失严重和粮食产量低而不稳的坡耕地和沙化耕地，应按国家批准的规划实施退耕还林。对需要退耕还林的地方，只要条件具备，应扩大退耕还林规模，能退多少退多少。但一些乡镇对一些平整而优质的耕地也实行了退耕还林，这表明当地政府对退耕还林的标准指导不力，管理不到位。一些乡镇根据实际情况让农民贷款，政府组织，集体到水果优产区购回大量的优质水果幼苗，号召广大农民发展水果种植，形成规模化经营，这的确不失为一种优秀的发展思路。据统计:某乡镇仅水果种植就达到1000亩左右。单此一项，政府就应该投人大量的人力和物力，特别是聘请或有效利用农村的一些水果技术人才，对广大无技术农民进行技术指导。遗憾的是，在笔者的调查中还没有发现哪一乡镇政府重视这个方面。因此，一些农民纷纷抱怨果树缺乏技术指导，长势堪优。

3.政府忽视培训外出务工人员盲目在笔者所调查的六个乡镇中，外出务工人员共计12001)人左右!一些家庭举家外出!笔者具体关注了一个行政村，共计4个村民小组，农民217户987人，外出务工户197户，外出务工人员516人。按照这个比例，此乡镇共有六个行政村，其外出务工人员至少在3000人以上。如此庞大的外出务工人员大都具有强壮的体魄，却缺乏技术和相关务工信息。因此，一部分外出务工人员去而复返，或者滞留外地从事一些技术含量低的重体力活。政府忽视对外出务工人员的有效培训，外出务工的盲目性太大。一些农民在多次受挫后，情愿呆在家中，也不愿外出。这表明政府的服务和指导功能的欠缺和不到位。

乡镇之所以形成如此巨额的债务，既有上级政策的原因，又有历史形成的包袱，也有自身的管理问题。根据笔者调查的几个乡镇，其巨额债务主要是由以下几个方面构成:“普九”负债，原高农业税负债，乡镇基础建设负债，乡镇领导腐败负债。在此，值得一提的是“普九”负债，不仅是政府，一些学校的负债也在100万元左右，甚至更多。前几年搞农业税，很多农民无力一次性交清，因而政府便同意各行政村、社，贷款交费，其利息由政府还。同时提留尾欠还在不断增加。经过近几年的大力清收，有能力交纳的农户税费尾欠都已经收上来了，剩下的一些都是呆账或者无力缴纳的农户。其中多是由于土地承包者人死账亡、举家搬迁、弱智病残、天灾人祸和提留“钉子户”等因素造成。在这种情况下，一些乡镇基础设施建设却又不得不进行。诸如:学校维修，公路维修，一些基本水利设施建设等。一些乡镇已经达到村村通公路，这些都需要政府的大力投人。同时不得不提的是，一些乡镇领导利用巨额债务的滚动和拆补，从中寻租。通常手法是开空头支票，采取空手套白狼的手段，从中获取大量利润。这些方面，进一步加剧了乡镇债务的黑洞扩大。此外，还有基层政府退耕还林后的自身职能定位不明以及对外出务工人员培训的认识不够等因素。

二、如何改进西部农村乡镇行政管理缺位

1.改革考核制度，实行“民考官”制考核本身就是为了了解各级干部的素质、才能和贡献，便于从中发现和选拔优秀人才，同时也为干部的提拔作一定的参考条件。因此，应以民主公开原则和注重实绩的原则，并采用领导与群众相结合、平时与定期考核相结合的方法，尊重民意，把老百姓的意见作为对干部考核的重点。也即是说在一定程度而言，让官员的升迁和为民办实事结合在一起，让民意的公投来决定一位干部的升迁，实行“民考官”制度。其主要做法是:一、按照年度考核内容的要求，每一名乡镇干部都从德、能、勤、绩四个方面拟一篇汇报材料，逐一向各自联村群众进行汇报。二、汇报结束后，由村民向乡镇干部进行质疑、提问、提意见和建议，并由乡镇干部一一作答。三、由群众根据平时掌握的情况和述职情况对乡镇干部进行评议，填写测评表，直接给乡镇干部打分。四、上级党委根据考核测评结果分别作出相应处理。由群众评议干部的“民考官”制度，是进一步完善党政机关干部考核机制的有益探索，充分体现了干部考核工作充分发挥民主，走群众路线。这种“民考官”制度，就是最大程度的尊重民意，并在一定程度上对以往的干部考核机制进行改革。在此情况下，乡镇领导就会加大对这些方面的管理，有效避免管理的不到位而导致民意的丧失。当然，这首先还需要具体的制度设计和上级政府的有效监督才行。

2.减债也是政绩，推行债务否决在笔者的调查中，大部分的乡镇领导对如何减轻债务关注不大，他们大多追求的是自己在任期间尽可能的少增加一些债务。但是，政府自身的运转和一些基本建设等情况，到头来债务往往是有增无减。因此，首先把每一届政府的债务进行准确审计，挤干债务水分，弄清债务来源，签订债务交接手续，实施乡镇新增债务否决制，势在必行!“即对各乡镇债务逐项审计、核实，登记造册，建立台账，由乡镇党委书记及乡镇长签字后存档;半年后由县委组织部、县委政府两个督查室督促、检查其债务偿还情况;年终由县委组织部会同县审计部门对债务增减进行一次专项考核审计，并将审计结果作为评价乡镇领导班子和领导干部政绩的重要依据之一，对增加新的债务的乡镇，一律取消当年评先晋优资格，乡镇主要领导不准调动、提拔，情节严重的给予有关责任人党政纪处分。”实行新增债务否决制，应该是一种有效的办法。同时，也能逼着乡镇干部提高解决复杂问题的能力，正确处理为民办事和怎样办事的关系，切实提高执政能力。这也是对乡镇领导在债务黑洞管理缺位的方面，实行的一种督促性的措施。也许，这不是一种较为成功之路。但在财政管理体制尚未理顺，干部选拔任用制度还不科学，农村公共产品供给较差，支农力度还不够以及农村社会性中介组织欠缺情况下，应该是一种可以推行的方法。在此基础上，积极鼓励各级政府苦练内功，不等不靠，自力更生，谋求发展，造福民众。

3.建设服务政府，明确自身职能广大农村在退耕还林后，基层乡镇政府对老百姓的技术服务不够，对农村产业调整指导不力，同时对外出务工人员也缺乏技术培训，在管理上明显存在缺位。在某种程度上而言，基层乡镇领导的确缺乏一种为民办事的精神。因此，建设服务性政府，充分发挥政府自身职能，尤为重要。在观念上，应该树立“以人为本”的理念。即是说“以政府权力为本位”转移到“以人民权利为本位”的理念上，彻底实行便民原则，被民监督，依法行政，过错追究，从而达到与民融合的境界，真正构建服务性政府。在此基础之上，把政府的内部管理和社会的外部管理两个方面统一起来，在动态中形成政府与民众，内部管理和外部管理的有机结合。也即是说，一方面，政府强化自身内部管理，真正凸现基层政府的服务功能。另一方面，民众也应加强自我管理能力，由一些中介组织来完成，同时加强对政府的监督，建立顺畅的反映机制和相应的整治措施。作为基层政府办一切事情都应该是以人民拥护不拥护，人民支持不支持为准，一切由人民来检验。所以，基层乡镇政府就应加大对农民的技术服务工作和培训工作，真正为民做实事。结合西部农村实际，具体从以下方面着手:

一是加强产业调整.发展绿色农业。西部广大农村退耕还林之后，耕地面积逐渐减少，原来农民用来增收的一些耕地全部进行了退耕还林。因此，各地基层乡镇政府应在确保农民粮食耕种土地的基础之上，指导农民对其它土地进行绿色农业基地建设。按照产业化的发展方向，稳定粮食生产，大力发展多种经营，同时根据不同区域的自然条件，调整和优化农村的产业结构。西部独特的气候条件，复杂的地形地貌以及丰富的生物物种构成了多样化的发展条件，特别适合各种生物生存。因此，西部的一些乡镇应结合本地实际，因地制宜的指导农民进行蚕桑、茶叶、以及多种珍贵的中药种植等方面来进行增收，并通“农户十工厂”的方式将绿色种养纳人产业化，从而降低农户的市场风险，增加农民的收益。

二是注重技术指导，推行科学支农。对西部广大农村而言，关键是将科技传授给农民，不仅农民的科技水平得以提高，农产品的生产质量和数量也都有了保证。这需要乡镇着手培养一支农民自己的科技队伍，而且还要主动取得科研单位、大专院校、农业技术推广部门的支持，探讨农产品精深加工、农林生态建设、重大动植物病虫害防治，农业信息技术，比如，某地的“瓜果造型”技术和“瓜果长字”技术等都是极具创新的技术。可让您随心所欲地为您的瓜果造型，这样其实就是一种很有价值的创新思维。基层政府就应该积极指导广大农民学习科学技术，推行科学致富。

三是加大培训力度，树立先进典型。西部大部分农村，对广大农民工进行培训，首需的是师资的间题。因此，各地基层政府如何与本省的高校或一些技工学校进行技术接对，这是一个可以思考的途径。当前的培训重点是家政服务、餐饮、酒店、保健、建筑、制造以及一些高级焊工等行业的职业技能。同时一定要坚持按需培训、注重实效的原则，以市场需求为导向，以提高就业能力和就业率为目标。结合城市就业岗位准人制度的逐步建立，还要坚持培训与技能鉴定相结合，使农村劳动力在参加完职业教育课程的学习和培训后，就能获得相关的就业资格证书，直接进人就业岗位。千万不能让农民花冤枉钱，在财力允许的情况下还可为农民工垫支，在其找到工作后再偿还。逐步形成政府引导、多元化投资的投人机制，并大力倡导政府免费培训，政府买单，鼓励当地各类教育机构开展农民工培训工作，并邀请在异乡创业有成的人士“回家”传授经验或投资，树立典型，号召当地农民工学习。

实际上，西部广大农村还存在大量的问题，特别是基层政府在管理上存在缺位更是一个不容忽视和巫待解决的问题。追究根源，巨额的债务黑洞已经成了许多基层乡镇发展的侄桔。当然，这同时还需要对干部考核制度、政绩观以及当地官员自身素质等诸多方面的改革和提高。因此，坚持科学的发展观，构建和谐社会，这需要各级政府树立为民服务的理念，倡导服务型政府，真真切切为民谋利才行。