有效政府特征分析

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〔摘要〕就我国而言，有效政府至少应具有以下几个特征:一是高素质的政府，主要体现为较高的能力素质和伦理素质;二是高效运转的政府，主要体现为反应灵敏、科学决策等;三是公平施政的政府，主要体现为坚持公正理念、消除社会不公等;四是注重合作的政府，主要体现为树立共赢理念、加强协调能力等。

〔关键词〕有效政府，高素质，高效运转，公平施政，注重合作

当前，中国社会正在经历前所未有的深刻变革，急剧变化的社会环境、政府责任的迅速拓展、政府知识的有限性、社会治理的复杂性、国际竞争的加剧，所有这一切对政府管理提出了挑战。寻求适合中国国情和当前社会变革需要的政府管理模式并构建有效政府，已经成为我国政府有效开展变革管理、推进我国经济社会发展和维护社会稳定的重大课题。要解决这个课题，首先应清楚有效政府具有哪些特征，这是构建有效政府的前提之一。笔者认为，就我国而言，有效政府应是高素质、有效运转、公平施政及注重合作的政府。

一、有效政府应是高素质的政府

政府素质是指政府履行其职责所必须具备的才能和品质，是提高政府有效性的根本保证。政府素质可分为政府能力素质和政府伦理素质两个方面。

政府能力素质是指政府履行其职责所具有的技能和影响力，它是政府职业素质的核心。笔者认为，就我国当前的现实来看，政府应着重加强和提高以下两方面的能力:一是根据社会需求和未来发展趋势科学确定政府职能的能力。在不同的环境下，对政府会有不同的能力要求;社会环境本身也会对政府能力产生重大影响，“理解政府能力，既要考虑到行政主体的权力行使，又要考虑到行政客体的服从”。〔1〕(P137)目前，我国“政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱;部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出”，〔2〕科学确定政府职能的任务迫切而艰巨。第二种能力是政府自我管理的能力。现有的政府能力研究大多关注于政府对社会的管理能力，而忽视了政府自我管理的能力。很显然，只有在对自身进行有效管理的情况下，政府才能够科学地统筹使用自身所拥有的资源，准确高效地履行其职能。这实际上是一种自我约束和自我控制的能力，“有效地控制政府的自利性，不但不会削弱政府的宏观行政能力，反而对增强政府能力有利”。〔3〕政府伦理素质是指政府担任其角色、履行其职能时所应秉承的价值理念和伦理操守。政府能力素质只是为政府在社会发展进程中发挥相应的功能提供了前提和可能，它既能用于推进社会的进步，也能用于阻碍社会的发展，关键在于政府是否正确地运用了其能力。因此，仅有能力素质是不够的，政府的伦理素质在政府素质结构中同样扮演着重要的角色。在现代民主国家，政府的一切权力来自于人民，因此，对政府的基本伦理要求就是忠于人民的利益。在当今社会，政府伦理素质的基本要求就是坚持政府权力运行的公共性、人民性和公平性。公共性指的是“一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性”;〔4〕人民性是指政府权力的运行是在人民的参与和监督之下进行的，目的在于实现人民的利益和需求;公平性是指政府在制定和执行公共政策的过程中公正地对待每位公民，平等地保护每位公民的权利、利益和机会，提供均等化的公共服务等。政府只有具备了这样的素质，才有可能实现有效性。

如上所述，政府素质是影响政府有效性的关键因素，然而，政府素质的培养和提高却是一个长期和艰苦的过程。一方面，政府素质的高低受到多方面因素的影响，比如政府组织及其人员的能力与素质、政府的目标定位和结构特征、政府内部的权力关系和运行方式以及政府的物力、财力、权力、威信等资源条件等，其中任何一个因素的严重滞后都可能影响政府整体素质的提高;另一方面，政府素质培养的关键在于政府组织中人的培养，而人的素质的提升是一个极为复杂的过程，在短时间内不可能取得明显成效。具体说来，提高政府素质应主要从以下几个方面入手:首先，要加强政府工作人员职业技能的训练和道德素质的养成，培养勤奋、高效、廉洁的政府工作人员。其次，加强政府改革，理顺政府与市场、社会的关系，改善政府内部结构，提升政府运作的效率和效益。第三，加强政府制度建设，强化对政府的制度监督和社会监督，提高政府的自我约束能力，实现政府运行的法治化、透明化和高效化。其中，透明化尤为重要，正如党的十七大报告所指出的:“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”〔5〕(P32)

二、有效政府应是高效运转的政府

政府有效性需要通过政府行为得以体现，而政府行为能否高效地实现政府目标又取决于政府能否对社会变化作出准确迅速的反应，科学决策，采取及时有力的政策措施。一言以概之，就是能否高效运转。

第一，高效运转的政府要做到公开透明，反应灵敏。政府运行的公开透明不仅仅是公民和社会监督政府、防止政府滥用权力和贪污腐化的重要手段，它还具有其他两个重要功能。一是有利于及时发现政府运行中的缺陷和低效，从而推动政府不断改进自身的管理水平;二是有利于政府及时了解社会环境和民众需求的变化，从而使政府能够根据社会环境和社会需求的变化及时调整政府的工作重点和布局，使政府活动与社会环境需求保持一致。同时，在现代社会，物质、资本、人员、技术、信息的流动日益快速和便捷，社会环境的变化日新月异，各种突发性的社会风险显著增多，迫切要求政府作出科学、准确、快速的反应，才能有效地解决社会问题，保障社会的良性运行和健康发展。政府要做到公开透明，反应灵敏，一要按照《政府信息公开条例》的要求，建立健全政府信息机制，及时准确地公开政府信息。为此，政府要开辟多种渠道，建立与民众的信息交流平台，将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开，并根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所和设施，以便于公众查阅政府信息。二要建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。三要积极推进民主行政建设，努力实现公民在政府决策和执行过程中的广泛参与。四要高度重视电子政务建设，运用现代信息技术实现政府信息公开和政府与公民的信息沟通与互动。第二，高效运转的政府要做到实事求是，科学决策。政府决策是政策执行的前提，没有科学的决策就不会有正确的行动。判断政府决策科学与否不是看政府决策是否符合某种政策理念或政策原则，而是看政策能否有效地解决其所面临的社会公共问题，是否有助于维护和增进广大民众的根本利益。提高政府科学决策的水平，可以从以下两个方面入手:其一，坚持从实际出发的原则，准确全面地了解社会问题的相关信息，正确分析和把握社会问题产生的主客观原因，这是政府科学决策的前提。现代社会是一个瞬息万变的社会，科学技术飞速发展，社会环境极不稳定，人们的生活态度和价值观念也在不断变化，与此同时，政府的公共决策能力尚有待提高，决策过程也可能会过多地受到某些强势利益集团的影响而削弱政府决策的科学性和公正性。因此，政府在公共决策和政策执行的过程中，应该密切关注社会环境的变化，通过渐进的方式不断改进和完善政策措施，不断提高政策措施的针对性和有效性。其二，坚持人民利益至上的原则，也就是“坚持把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，正确反映和兼顾不同方面群众的利益”。〔6〕

第三，高效运转的政府要不断改进工作流程，提高运作效率。中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”〔2〕，这为改进政府流程提出了努力的目标。为达此目标，改进政府工作流程应坚持这样几个原则:其一，应把改进工作流程与改进政府观念、转变政府职能、改革政府机构等结合起来;其二，应坚持有利于提高政府效率的原则;其三，应坚持有利于公民参与的原则;其四，应与采用新的技术手段(如电子政务)相结合。同时坚持这些原则并不容易，因此，改革应是对多方面因素的综合权衡。

三、有效政府应是公平施政的政府

在现代社会，公共性已成为公共权力的重要特征，追求社会公正则是有效政府首要的价值追求。党的十七大报告指出:“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务。”〔5〕(P17)要实现社会公正，政府首先要做到公平施政，平等地对待所有公民，从而表明政府是全体人民的政府，这样才有利于构建和谐社会;也只有在这种情况下，政府才能得到民众普遍的认同和支持，才能获得治理社会的足够的威信和合法性。对政府而言，要做到公平施政并不容易，但这却是现代社会对政府的基本要求。

第一，公平施政的政府要坚持以公正理念指导工作。思想是行为的先导，要做到公平施政，政府首先要把追求社会公平作为重要的执政目标。“要做到公平，关键是政府要具备公平、正义的理念和责任感”。〔7〕(P141-142)只有坚持社会公正的执政理念，政府才能够在决策及其执行过程中充分考虑社会各方面的利益和要求，协调各方面的利益冲突，把实现最广大人民的根本利益作为指导政府行为的依据和目标。

第二，公平施政的政府要积极采取措施，消除社会不公。要实现社会公正，政府不仅要在公共政策制定和执行的过程中公平地对待每一个公民，还要积极采取措施，努力消除当前业已存在的社会不公平现象。其一，消除居民收入差距较大、分配不公现象。在市场经济体制下，市场竞争者必然存在着成功和失败，也就会存在着收入和财富的差距。同时，由于一些其他原因也造成了收入差距较大的问题。因此，政府要从制度、体制等方面努力，构建合理的收入分配格局，缩小贫富差距。其二，消除基本公共服务中的不公平现象。由于历史原因，我国居民因其居住的地域不同、城乡不同而享有差别较大的教育机会、公共服务条件和社会保障水平，人为地制造了区域不平等和城乡差距，最终形成了一种与我国社会主义制度格格不入的，人们在政治权利、社会权利等方面基于户籍制度的不平等。正是在这种背景下，党和政府提出“要加快建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制，实行城乡劳动者平等就业的制度”，〔8〕党的十七大报告进一步提出要“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”。〔5〕(P247)其三，消除市场竞争中存在的不公平现象。一方面，公共权力对市场运行的过多干预仍普遍存在，人为造成了市场竞争的不公平;另一方面，政府对市场的监管仍存在很多漏洞，三聚氰胺奶粉事件充分说明了这一点。另外，行政垄断性行业的低效率、高利润现象也引起了社会的广泛不满。政府只有积极采取措施消除这些社会不公现象，才能增强民众对政府的信任和信心。

第三，公平施政的政府要关爱弱者，推进和谐社会建设。公平施政并不是说政府的社会政策不能有丝毫的倾斜，相反，政府追求社会公平的目标要求政府应对社会中的特殊人群给予特殊的照顾。在现实社会中，弱者可能是出于不够努力，也可能是出于运气不济，还可能是出于社会结构本身的不公平所致，因此，关爱弱者不仅仅是出于对弱者的同情，更是基于维护社会公平的需要，是促进社会和谐的需要，是推动社会健康发展的需要。当前，关爱弱者要解决弱势群体的基本问题，正如2009年中央经济工作会议所指出的，要“加强对就业困难人员的就业援助，加大对低收入群体的帮扶救助力度”等，〔8〕这些都是公平施政的政府应做好的基本工作。

四、有效政府应是注重合作的政府

人类是因为相互需要才结成社会，这种相互需要往往通过合作得以满足。恩格斯在论述分工、协作的效应时指出:“许多人协作，许多力量结合为一个总的力量，用马克思的话来说，就造就了一种‘新的力量’，这种力量和它的一个个力量的总和有本质的差别。”〔9〕(P469)人们为了更好地合作，往往结成各种类型和功能的组织，通过组织成员的相互协调和紧密合作实现单个人所无法完成的工作并极大地提高每个人的工作成效。在某种意义上，政府也可以看作是人们之间为了实现更大范围内的合作而建立的组织。

人们在社会中需要相互合作才能生存。作为实现人类合作的组织形式之一，政府也必须同其他社会主体密切合作才能更有效地发挥自身的功能。在现代社会，合作对政府而言之所以必要，主要是出于多元治理的现实要求。随着公民权利意识的增强，特别是随着市场经济的发展和市民社会的逐步完善，公民、企业和其他社会组织对社会公共事务的参与越来越广泛，影响也越来越大。在社会资源配置领域，市场发挥着基础性的功能。在公共事务管理和公共服务提供方面，公民、企业、非营利组织等都发挥着重要功能。然而，在多元治理格局下，各治理主体的职能划分并不是清晰的和互不交叉的，而是绝大多数职能都重叠在一起，这就要求各治理主体相互合作才能达到最佳的治理效果。比如，在改革开放以前，我国公共服务的提供责任全部由政府承担，导致服务质量较差、服务效率较低，不仅不能满足民众需要，而且使政府的负担过重。改革开放以后，特别是1993年以后，我国在住房、教育、医疗、文化、体育等方面启动了市场化改革，并将这些社会服务的供给责任主要交由市场来承担，公共服务状况在一定程度上有所改善，但也滋生了一些问题。“一方面，医疗、教育和住房的价格高企，已经超出了普通民众的承受能力;另一方面，伴随着成本和价格的攀升，公共服务的质量却未见明显的改进，在很多领域甚至出现了下降的趋势”，“一方面，政府活动的范围依然过大，大量公立事业单位依然存在，不仅效率低下，而且服务供给不能满足日益增长的社会需要;另一方面，市场化改革虽然释放了市场力量，却未伴之以必要的政府干预能力的增强，结果导致公共服务价格攀升、质量下降。”〔10〕可以看出，在这些非生产性、具有社会公益性的公共服务领域，单独依靠政府、市场或者社会都不能达到令人满意的结果，这就需要政府、市场和社会的有效合作。合作意味着“每一个成员都必须愿意调整自己的行为以与其他成员的行为相互协调”。〔11〕(P55)在社会治理中，这种协调职能需要由政府来承担。政府通过与其他社会治理主体的有效合作不仅可以节省政府资源，而且可以大大提高社会治理的效果，从而提高政府治理的有效性。需要明确的是，这种基于合作的社会治理虽然在某种程度上减轻了政府的负担，却并没有降低对政府的责任和能力要求，相反，对政府的能力提出了更高的要求。为了更好地加强与社会其他组织的合作，政府应主要从以下三个方面作出努力。首先，树立共赢理念，建设有效的社会合作机制。加强政府、市场、社会之间的合作，不仅有利于更好地发挥市场功能，从而提升企业的竞争力，更好地满足消费者的需求，也有利于非营利组织的健康成长，增强其服务社会的能力，因而，这种合作对合作各方都极为有利。而且，在政府、市场、社会之间建立一种平等合作的机制，有助于促进各自功能的发挥。其次，加强政府协调能力建设。在社会合作的过程中，政府需要协调好各方的利益关系，及时调整社会主体间的利益分配机制，使社会合作机制持久稳定。因此，提高政府的协调能力是维持社会合作机制正常运转的重要保证。第三，加强制度建设，保障社会合作的有效性、长期性和稳定性。政府应及时把一些有效的社会合作机制以法律、法规等制度的形式固定下来，从而使社会合作机制能够在一个更加稳定的基础上有效运行。