谈论中国行政组织的改革

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一、改革背景

政府机构改革并非是改革开放后才进行的，而是从建国以来一直在不断探索和研究的重要议题。改革开放前我国政府机构进行了三次改革，分别在1955年、1959年和1968年。这几次行政机构和人员的精简是与当时的政治经济背景的变化分不开的。但其改革过程中缺乏长远的思考，政府管理职能和管理方式没有得到转变，更没有制度的保障，只是为了发展经济而进行权力的上下左右移动，使得政府机构改革摆脱不了这三个“循环圈”：人员的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”，权力的“上收—下放—再上收—再下放”，机构的“合并—分开—再合并—再分开”，这种状况使政府机构改革收效甚微。

十一届三中全会的召开是一个历史的转折点。经济体制的改革必然要求作为上层建筑的政治体制进行相应的调整，政府机构的改革已远远跟不上市场经济发展的要求。至1981年底，国务院机构共有100个，达到历史最高峰。随着经济体制改革的深入，政府机构臃肿、层次重叠、职责不清、效率低下的现状严重阻碍了政府职能的转变和商品经济的发展。

1982年提出了精简机构，这次改革各级政府机构普遍地调整了领导班子，提出了干部“四化”原则，开始打破领导职务终身制，撤并了一些重叠的机构。

1993年3月，八届人大一次会议再次提出了机构改革。1998年，一场世纪之交的更大规模的机构改革，在九届人大一次会议上再被提上重要议事日程。历次改革后的再膨胀未改变，但这次机构改革，从中央到地方裁减机构之多，分流人员之众，力度之大，决心之狠，都是前所未有的。这次改革后，国务院机构减少了11个。

2005年再度被定为政府改革年，旨在深化政府机构和政府服务的改革，建设一个更具服务性、更有效率、更能体现民主政治发展要求的政府。中央政府综合了各界专家学者的意见，提出了科学发展观、和谐社会、服务政府等理论。这些理论成果都是在吸取历次改革的经验教训中取得的。

二、我国行政组织改革现状

1.明确行政改革的人本取向

以人为本是科学发展观的核心价值理念，也是行政改革的基本价值理念。有学者提出以人为本，夯实行政改革的合法性基础。坚持以人为本，就是行政改革要体现对人的关怀，满足人的基本权利和需求，在处理政府与公民的关系上，要以公民的根本利益为出发点和落脚点，人的全面发展是目的，政府管理只是实现人的全面发展的工具与手段。以人为本从五个方面规定了我国公共行政改革的基本价值取向：以民为本的服务理念，即公共利益至上的理念；根本价值标准是绩效与效率。政府服务也是一种经济行为，需要进行成本效益分析；消费者至上的价值目标；依法行政的价值实现途径；至诚至信的价值伦理。对进一步调整和转变政府职能的研究：服务型行政的方向。

2.阐发了制度创新的动力意义

制度建设对行政改革更具有根本性。党的十六届六中全会对关系人民切身利益的行政改革制度创新指出：创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设。深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，简化办事程序，创新管理制度，为群众和基层提供方便快捷优质服务。

通过制度创新建立和维护制度选择，实现合理、有效的制度安排并向社会提供制度选择，是政府基本的公共职能；营造制度环境，在既定的环境中有效地改变行政改革的生态环境；通过制度创新，对既定锚度的次级制度进行某种变革，通过规范的方式加以确认。

3.培育中介组织，建立公民社会，建立健全公众、参与行政管理机制

许多专家学者对培育具有自治精神和能力的公民社会、大力培育社会中介组织的原因、意义及途径等方面进行了有益的研究。他们认为我国公民社会过于弱小是历次机构改革成效不理想的主要原因，政府机构改革成功与否，从某种意义上说影响到能否有效阻止政府权力的过分扩张，使之受到必要的约束，并被控制在一个适当的范围内。善治的实质在于政府与公民的良好合作，这种合作常常需要中介组织的协调。公民社会的建立不仅是还政于民的过程，也是实现政府有效治理的现实基础，有利于实现国家、社会和公民个人之间的平衡。

三、面向未来我国行政组织改革的趋势

根据我国行政组织改革的历史经验和当前的要求，我们今后的改革应遵循如下原则：

（1）适应性原则。行政组织体制作为社会管理中的一个系统，与其它管理系统共同构成一个完整的、互为条件的有机整体，政府的行政组织体制具有从属性和适应性，受经济体制和政治体制制约。

（2）整体原则。行政组织是由许多要素构成的有机整体。行政组织改革必着眼于全局和整体，追求整体效率和综合效益，不能只追求单一的局部目标。

（3）计划性原则。行政组织改革必须坚持计划性原则,要有整体设计，规划出实施的步骤，避免盲目性的重复性，既要解决当前的弊端，又应考虑长远的发展趋势。

（4）观念领先原则。行政组织改革首先要转变观念。只有观念更新，各项改革才能顺利进行。