政府与社会的功能作用浅议

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摘要：构建社会主义和谐社会，需要加强和完善政府公共管理职能，提高政府提供公共服务和社会管理的能力；需要完善社会三大部门的平衡发展，促进社会和谐发展；需要减少公权力侵犯私权利的行为，完善权力监督制约体系。

关键词：和谐社会政府公共管理职能监督与制约

构建社会主义和谐社会，是我们党从中国特色社会主义事业全局出发提出的一项重大战略任务。指导社会主义和谐社会理论的哲学思想，是马克思主义哲学的辩证观点和“度”的观念。辩证观点认为，一切事物的矛盾，不但是相克的，而且是相生的。只有对抗性矛盾才是一方吃掉另一方的关系，而我国现今社会整体上是非对抗性社会，社会矛盾普遍存在相生、互利、共赢的关系。矛盾一方的存在和发展，是以另一方的存在和发展为条件的。例如要快速建设城市和工业，必须更好地建设乡村和农业;要保持东南部快速发展，必须同时大规模开发中西部;要鼓励更高效率，必须实现公平;人要更长久地利用自然资源，必须同时更好地保护和造就自然资源等等。要解决好这些矛盾，达到协调、均衡、共赢、共享，显然政府在和谐社会中的角色尤为重要。加快政府管理创新，是促进和谐社会发展的保证和关键。政府作为和谐社会的组织者和领导者，在发展战略上要打破单一经济建设型政府的思路，要坚持全面、协调、可持续发展的观点，由一个管制型政府走向服务型政府。同时要充分认识和考虑不同群体和阶层的利益、公平公正地分配社会资源和制定社会行为规则，维护不同群体和阶层之间的和谐。

1加强和完善政府公共管理职能，提高政府提供公共服务和社会管理的能力

公共管理是指那些不以营利(不以追求利润最大化)为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。毫无疑问，政府对社会发展负有主要责任。在市场经济条件下，政府在公共服务供给方面发挥着直接提供、资金供给和监管三种作用。目前我国公共服务实现了供给主体多元化，但存在覆盖领域窄、财政供养不规范、绩效管理不严格、过度市场化又缺乏严格的监管等问题。为此，我们从以下几方面探讨提高政府公共服务和社会管理能力，以保证公共服务全覆盖、高效率和高质量。

第一，行政人员应转变服务理念。在政府中，很少有人用“顾客”一词。大多数行政人员根本不知道谁是他们的顾客。他们只知道为领导、上级服务，而无视那些真正的服务对象。从理论上讲，民主政府的存在就是为公民服务。今天的时代已不同于工业时代，人们对政府提供的服务产生了怀疑，试图改变一切:成立各种委员会，制定新的计划，筹集资金，自愿服务等，这无疑对政府提出了挑战。为适应这种变化，政府应把顾客放到司机位置上。因为一旦顾客上了汽车，就只能希望司机把自己送到目的地，这是被动的。如果让乘客自己开车，他们就会选择自己的路线抵达终点。

第二，政府应转变职能。我们的政府职能应从管理型向服务型转变。服务型的政府是为经济社会可持续发展服务的政府。服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。我们知道传统的统治型政府是作为统治阶级统治人民的御民之器而存在的;管理型的政府虽然前进了一步，把政府的公共力量与社会的现实要求统一了起来，实现了对社会的管理，但政府作为管理的主体，处于管理的核心位置，驱使着作为管理客体的整个社会围绕政府的活动转，所以表现为一种政府中心化的现象，政府成了社会的“主人”，高高在上地实施着对社会的管理。服务型政府在根本性质上与这两种政府类型的性质有所不同，它将彻底抛弃旧的治民观念或“为民做主”的观念，而确立为民服务和“人民做主”的理念。相应地，作为规范政府权力、维护人民和社会自由权利的法律，也在制度上切实保障服务理念贯穿于公共权力运作的全过程，严防政府凌驾于社会之上。

第三，政府运行应加强成本管理。政府作为一个经济体的重要经济主体，要加强成本管理，谋求以最小的财政支出获取最大的财政效益。目前，无论是从公共财政支出的绝对量还是相对量来看，世界各国都是呈上升趋势。这个问题严重地影响和制约着各国经济的发展。我们必须针对公共财政支舀增长的种种原因，有的放矢地研究对策，切实有效地加以解决。比如，公共设施与重大建设项目要按国际惯例实行公开招标;实行政府采购制度，减少政府财政支出;国家还可以通过鼓励社会办学的方法来缩减教育投资;通过在公用事业和公共设施领域引人市场机制，通过变事业单位为市场中介组织的改革，通过精简机构和裁减人员的办法减少政府的财政开支，等等。以此来降低政府运行的成本，提高政府效率，减低社会的负担，实现财政效益的最大化。

第四，引人竞争机制。政府是最习惯于采取垄断方式进行管理活动的，它常常把竞争看作是一种消费和重复。尽管人们对私营企业的垄断深恶痛绝，但人们却对政府的垄断行为习以为常。在政府活动中，部门间的合作是非常重要的，竞争往往使政府的宏观控制变得困难。但是，在社会服务领域，竞争却是必须的，它能节约成本、创新强化核心能力、适应变革、增强效率、满足顾客需求，提升顾客满意度。竞争能给整个社会注人活力，虽然竞争并非是解决一切问题的灵丹妙药，但它却是打开束缚政府枷锁的一把钥匙。

第五，转变驱动机制。主要是转变政府行为的内部驱动力，即用“有使命感的政府”取代“规则驱动的政府”。大多数公共组织被其规章制度和预算所左右，他们制定出无数个规则来防止可能出现的错误。每当事情出错，他们又习惯地制定出更多的规则。一定的规章制度固然必要，但如果规制过多就会使政府的行动像个蜗牛，难以对瞬息万变的环境做出反应。改变内部驱动机制的关键是要将庞大的机构分散成较小的部分，每一部分设定相对单一的责任目标，然后界定其权限和预算，授予其自主管理的权力，并强化绩效管理和全面质量管理，实行结果导向。

2完善社会三大部门的平衡发展，促进社会和谐发展

所谓社会三大部门是指现代社会日益分化为三个既相互关联又彼此独立的领域:第一，国家或政府或政府组织，也叫公共权力领域，通常叫社会“第一部门”，它们属于政治领域;第二，市场或营利组织，也叫私人领域，通常叫“第二部门”，属于经济领域;第三，社会组织，也叫公共领域，是前两者之外的“第三域”，即通常叫做“第三部门”，它们属于狭义的社会领域。相对于政府组织，它是非政府组织(NGO)，相对于营利组织，它是非营利组织(NPO)。即有着相同目标的人群，为了达到一定的目标，将其行为彼此协调与联合起来就形成了社会团体，被称为社会组织。它的出现，是我国社会转型的必然产物，是社会主义市场经济发展和政府职能由“无限政府”向“有限政府”转变的需要。

2.1社会三大部门结构的重要性

第一，社会三大部门的构成状况及其相互关系，无论对社会建设和社会管理，还是对正确处理社会矛盾，都具有结构性前提的意义。

第二，之所以说它们“具有结构性前提的意义”，是因为上述构成状况及其相互关系，既为社会建设和社会管理，又为正确处理社会矛盾，提供了一个结构性的总体框架。

第三，在这个总体框架下，社会三大部门才能各自有序地加以建设和管理，它们之间的相互关系才能有序地加以规范和理顺，也是在这个总体框架下，社会矛盾主体的博弈才能有序和规范，社会矛盾的焦点才能适当分散，社会矛盾的互动才能趋向缓和，社会矛盾的表达才能趋向手段与目标的一致。离开这个总体框架，谈论社会建设和管理，谈论正确处理社会矛盾，就有可能在某种程度上陷人盲目性。

2.2社会三大部门结构的要点

社会三大部门，各有其存在的根据和运作机制，作为社会实体性的组织构成，具有下述的结构性的要求:

第一，三者缺一不可，三者也不能相互代替。三者缺一，就不可能形成结构完整、功能正常的社会，更谈不上形成和谐社会。同样，三者相互代替，就会造成结构紊乱，运行无序，也谈不上形成和谐社会;

第二，三者的比例要合适，例如，各国经验证明，“大政府，小社会”是运作和管理成本很高的模式，而“小政府，大社会”则是比例比较合适的模式，有助于和谐社会的形成;

第三，三者的互动机制要良性，要相互促进。在这种结构协调的基础上，社会三大部门才能各自发挥自己的作用，实现功能互补，从而在动态的相互交往中真正建立起稳定的社会部门结构。

3减少公权力侵犯私权利的行为，完善权力监督制约体系

公权力是指以维护公益为目的的团体及其责任人在职务上的权利。而私权利主要指普通公民个人所拥有的权利。公权力有国家强制力进行保障，而私权利虽然有一定的权利，但并没有强制力保障，并容易被架空受到损害。公权力与私权利在产生及行使机制上具有不同特点。之所以赋予社会与组织权力，是因为它需要进行统一的行动，以达到维护内部秩序，调节内部成员关系的预期目的。权力是当今社会一切进步和真善美事物的催化剂，当然也是今天社会中一切堕落与假丑恶的寄生体。权力是两面性的，最好的东西是由它创造的，最坏的东西也是由它创造的。没有权力可能就没有这么多真善美，也没有这么多假丑恶。

政府的公共权力是人民赋予的，理所当然地应该为人民的利益而负责任地、正当地行使，做到责任行政，这可以说是责任政府的法理依据。责任政府的基本理念是由政府与人民的基本关系决定的。权力的授予必然伴随着责任的规定，政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。这种公共权力的委托关系表明，政府作为受托方对公共资源进行管理和经营，必然对公共资源的所有者—公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任，权力行使也必须为公众的利益服务并对公众负责。

人民与政府的这种授权与被授权关系，实际上是一种委托一关系。就公民而言，一是通过同意(选举)使政府获得合法地行使管理社会公共事务的权力，同时，公民也期望能从政府那里得到相应的回报，包括获得政府提供的良好服务。正是存在着这样一种基本关系，即权力来源于人民，所以作为人的政府在行使权力的过程中，必须对作为委托人的人民负责，成为一个对人民负责任的政府。

我国是一个有着几千年“人治”传统的国度，加之中国又具有数千年“集体本位”思想的潜在影响，致使目前还存在着权力成为少数人的主体意志压制多数人的主体意志的工具，或者说成为文明社会中少数人对多数人采取文明的野蛮行为的工具。我们再看看历史，民主斗争甚至革命斗争成为近代社会乃至现代社会的一种普遍存在的基本社会现象，劳资管治冲突也成为企业内部的一种普遍存在的现象。社会性的斗争必然导致社会发展不和谐，企业内的管治冲突必然导致企业发展不稳定，为什么会经常的革命、革命再革命，内部冲突、冲突再冲突，就是因为权力在里面起作用，权力因素起很大作用。

权力制约是指对权力主体、权力运行及其后果予以监督和控制，以防止权力滥用而对人民权利造成危害。国家权力必须受到公民权利的制约，国家权力行使的自由裁量不得侵害公民权利，最终要达到国家权力回归人民。有学者认为，防止公权力滥用，要用法治手段来制约权力，并体现在“立法明示、司法校正、宪法审查”三个层面。因此制约权力应从以下几个方面加以实施和体现:

第一，立法控制。立法权通过制定法律体现人民的意志，宪政民主理论要求公权力的行使不得违背人民的意志，即不能超越法律的规定。我国立法权主体是人民代表大会及其常委会。立法对公权力的控制表现为三个方面:其一，法律要以明确的规范，确认各权力主体行使权力和职能、范围和运作程序，以防止公权力的滥用、逾越和无序运行。

法律所规定的和确认的各权力主体行使权力的职能、范围和运作程序，是各权力主体行使权力的法定依据。任何公权力的行为，都应有法律上的依据，没有法律依据的公权力行为都是无效行为。其二，涉及权力行使的立法要清浙具体、科学严谨，尽可能减少权力真空、权力漏洞。同时，要对权力的权限进行合理的限制，防止任意扩大权力的自由裁量范围。其三，明确权力主体的责任。在确定权力的同时，明确其应负的责任，使权责成为一个完整不可分割的整体，使握有权力的人都可以依法追究其责任。

第二，司法控制。和立法权、行政权相比较，司法权具有很独特的地位，它是实现法治的一道重要防线，主要是通过对公权力进行司法审查的方法以纠正违法的权力行为并对由之给相对方造成的损害给予相应的补救。“我国的司法审查制度正式确立于1989年，由《中华人民共和国行政诉讼法))加以规范”。司法审查制度的确立，不仅在保护公民权利方面起到了巨大的作用，而且有效地规范了权力的行使。然而，我国目前还没有建立起真正的立法司法审查制度，这在很大程度上削弱了我国司法制度的作用。所以完善司法审查制度，修改《行政诉讼法》刻不容缓。

第三，监督控制。“法律监督的实质是一社会主体贯彻法律为目的对其它主体行为所进行的干预”。在一个民主的国家，对权力监督的方式是多种多样的，从监督权力主体的角度，可分为国家权力监督和人民民主权力监督。对权力进行有效的监督控制，一要建立宪法审查制度，二要畅通人民民主权力监督的渠道。所谓违宪审查，就是由特定的国家机关对立法机关的立法活动和国家机关的行为是否合宪进行审查、进而决定违宪无效、合宪有效的一种宪法监督行为。通过这样的一个宪法审查机制，可以否决或撤销那些同宪法、法律相冲突的权力性决策和行为，以维护宪法的尊严和最高效力。畅通人民民主权力监督的渠道，就是保障社会团体、群众组织及公民依据宪法所赋予的广泛政治权利对任何层次的权力能够进行直接的监督。同时，社会团体、群众组织及公民的各项权利得到充分保护。

构建社会主义和谐社会是一项长期的历史任务。和谐是相对的、具体的、历史的，不是绝对的，不可能一跋而就。在不同的历史阶段，和谐社会建设有不同的具体目标，有不同的需要重点解决的突出问题。研究和探索新形势下构建社会主义和谐社会的理论也需要不断的创新。构建和谐社会是从根本上体现人的主体地位，从法的意义上实现人与自然、人与人、人与社会国家和谐共进，从现实的基础上实现人民群众的切身权益。