地方官员诚信缺失原因与对策透析

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地方官员诚信缺失问题是近年社会关注的焦点和学界研究的热点，据据《小康》杂志调查，2006年地方政府官员以75.36％的比例当选为信用最差群体，2007年则“以80.3％的绝对多数”再一次“被网民选为信用最差的群体”。因此。改善地方官员诚信状况，提高地方政府公信力，已成为构建和谐社会和实现科学发展的重要而紧迫课题。公共选择理论是介于经济学与政治学之间的新兴交叉学科，是“非市场决策的经济研究，或者简单地说，是将经济学应用于政治学”。它为我们研究官员和政府的行为提供了独特视角，为我们分析地方官员诚信缺失提供了有效工具。本文将运用公共选择的分析工具。剖析地方官员诚信缺失的原因，并提出相应对策，以求对我们诚信政府建设有所助益。

一、“理性”官员的诚信选择

从公共选择的观点看，地方官员同样是理性经济人，尽管存在道德约束和纪律的规范，但效用最大化同样是其最终目标。因此，他们是否诚信直接取决于公共选择的规则。具体而言有以下几个方面：第一，官员诚信选择很大程度上取决于诚信在公共选择规则中的权重。即如果在既定的公共选择规则下诚信行为的收益大于其成本，则会选择诚信：相反，则会趋向于欺骗。作为理性经济人，地方官员的效用函数一般包括以下变量：薪金、职位、权力、社会名望、额外所得等等。而其可能的成本则包括行政处分、失去职务、名誉损失、甚至极个别情况下的刑事处罚。如果诚信行为的收益大于成本。或者诚信的收益大于欺骗的收益，他就会选择诚信行为，否则，他就会选择选择欺骗。第二，官员是否诚信还取决于政治市场对官员非诚信行为发现的几率和处罚的力度。如果非诚信行为被发现的几率极大，并且处罚力度足够大，官员非诚信行为的成本就会较高，否则，如果非诚信的行为被发现的几率低，或者处罚的力度小，就会激励官员选择非诚信行为。从这个意义上说，地方官员是否诚信的关键在于政治市场的规则。第三，官员是否诚信还取决于政府决策的规则。即非诚信行为的责任是否容易认定，决策规则是否对非诚信行为设定了足够的预防机制。如果非诚信行为的责任很难个体化，且决策规则没有对各人的决策责任作出明确规定，那么追究非诚信行为的责任将变得很难，通过非诚信行为个人获利而将责任推给集体的机会主义行为将会泛滥。第四，地方官员是否诚信还取决于其寻租机会的多少。寻租是地方官员实现其个人效用的一种最普通的渠道，也是滋生贪污腐化、以权谋私等失信行为的重要原因之一。如果官员存在大量的寻租机会，他则会利用这些机会为自身牟利，弄虚作假、欺上瞒下等非诚信行为必将出现。相反，如果通过科学的制度设计和严密的监督减少官员寻租机会，非诚信行为对官员个人效用的价值将会降低。第五，地方官员的诚信还取决于其所负担的责任与其资源和能力的对比。如果对地方政府职能定位不准，地方官员所掌握的权力、财力和组织资源，无法完成其职责，即出现公共选择理论所提出的“政府失败”现象。地方官员也会作出非诚信行为。

二、地方官员诚信缺失的公共选择原因

地方官员大都是受党多年教育和培养，经过长期考验和严格选拔脱颖而出的，道德水平应该比普通群众更高一些。至少现有的研究无法证明其道德水平比普通群众低。地方官员诚信缺失的主要原因不在道德教育的缺失或道德水平低下，而在于我国的公共选择规则。

第一，现行的选择规则对地方官员由自利冲动带来的非诚信行为没有设置足够的预防、查处和惩治措施。地方官员和地方政府的自利冲动是必然存在的，科学规制和合理引导之可以提高公共管理的效率和质量，放任和泛滥地方官员的自利行为则会背离公共管理的本质，导致严重后果。我国对地方政府和地方官员的自利冲动尚缺乏足够重视，在以往的理论预设中，地方官员都是忠实贯彻党的路线，忠诚践行党的宗旨，全心全意为人民服务，毫不利己，专门利人的道德完人；地方政府也完全没有自身的利益追求，一切措施只为公众的公共利益。显然，这种预设至少不是完全正确的，给某些不诚信之人，通过欺上瞒下，弄虚作假，虚报瞒报，信口许诺等获取上级官员和民众的好感，从而捞取政治资本或物质利益开了方便之门。

不仅如此，改革开放以来在追求高GDP的目标驱使之下，对地方官员和地方政府通过非诚信行为获取高GDP的行为更是缺少预防和惩处措施。在许多地方，发展就是硬道理，被化约为GDP就是硬道理。对地方官员和地方政府而言。GDP和其自身的前途命运和荣辱得失息息相关。因此，为追求GDP的高增长，不惜牺牲群众利益，不怕违的政策和国家法令，不吝浪费资源能源和污染环境，也不畏债台高筑而无力偿还，各种背离党的宗旨和官员职责的非诚信行为应运而生。目的总能证明手段正确，在许多地方的干部考核和任用中，只要能把GDP搞上去的，无论使用什么手段，无论有无弄虚作假行为，都能得到重用和升迁。在此规则之下，实际形成了对诚信行为的逆激励：真正贯彻党的路线方针政策，真抓实干，切实维护群众利益的，未必能在竞争中胜出，相反，通过各种非诚信手段把GDP高上去的干部则会在竞争中占优。

第二，我国的政治市场对官员失信行为缺乏足够的约束。在高度民主的条件下，选民可以利用手中的选票随时将背离民众利益的非诚信官员淘汰，政治市场会构成对官员诚信的强有力约束。但在我国的政治市场中，一个官员的去留和升降主要取决于其上级，而不取决于选民的选票。而每一个官员在官僚的阶梯中都既是上级，又是下级。每一个下级的升降取决于上级官员对他的评价，而上级官员评价的主要标准是其所辖地区的发展政绩，而这些政绩的取得又主要取决于其下级上报的数字。因此，在这种情况下，作为理性的“经济人”，每一个官员都会对上级夸大政绩。而同时对自己下级夸大政绩的行为也不会进行原则性的反对。因此由这些官员所构成的官僚体系不可能是诚信的政府。

同时，在我国的政治市场上，缺少对官员诚信的有效监督和有力处罚机制。尽管我国有对地方政府官员系统而严密的监督制度，但从实践来看，真正有效的监督是内部监督，即来自党的纪检机关和司法机关的监督，但这些机关监督的重点是违法行为，而没有将诚信列为监督的主要内容。民众、媒体和社会组织虽然对官员的非诚信行为反映强烈，但一方面由于信息的缺失比较难以发现官员的非诚信行为，更重要的，他们缺少对官员非诚信行为的惩处权力和手段，也很难构成对官员的约束。

第四，大量寻租机会的存在以及低寻租成本是地方官员诚信缺失的重要诱因。所谓寻租是指“投票人尤其是其中的利益集团，通过各种合法或非法的努力，如游说与行贿等，促使政府帮助自己建立垄断地位，以便获取高额垄断利润的活动”。地方官员掌握着价值权威分配的权力，也就享有寻租的可能机会，尤其是在法治化水平不高和市场经济不完善的地方更是如此。在我国，一方面由于市场经济还不规范，经济管理尚在转轨之中；另一方面由于地方政府过多过细地涉入微观经济行为，管了很多不该管，也管不了，管不好的事，甚至扮演着经济竞争者的角色，享有管理微观经济的巨大权力，这使得地方官员有较多的进行权力寻租的机会。尤其是在当前国家仍然对不同所有制在经营范围和经营权限，以及税收、管理等各个方面实行区别对待的情况下更是如此。

不仅如此，地方官员进行权力寻租的机会成本、法律成本、经济成本和精神压力都较低。从机会成本看，由于地方政府的完全垄断地位，地方政府及政府官员寻租的机会成本几乎为零。在寻租活动中他们掌握着完全的主动权；从法律成本看，尽管近年国家不断加大法律处罚的力度，但主要针对的是犯罪行为，因此，只要不犯罪，即使违规、违法，被查处的可能性极低，即使被查处，一般仅以通报批评或党内处分处置，其收益远远大于成本。从经济处罚成本看也几乎没有。另外，由于近年舆论的宽容，官员在寻租过程中的精神压力也没有完全发挥作用。因此，由于大量低成本寻租机会的存在，地方官员必然会为了少数人利益，违背其职责，背离公众利益。作出进行贪污受贿，徇私舞弊，滥用权力等有悖诚信责任的行为。

第五，地方政府，尤其基层政府的定位不准，其能力与责任不对称导致的“政府失灵”也是不少地方官员非诚信行为出现的重要原因。权责一致是政府管理的基本原则，但自税费改革以来，我国出现明显的财力和权力向上集中，而责任下移的趋向。财力向上集中造成基层政府财政困境。尤其乡镇财政由以前的吃饭财政变为“讨饭财政”：责任下移造成基层政府的责任更加繁重。这种权责明显不对称的状态构成了基层政府失灵的重要原因。首先，由于定位的不准确。基层政府承担着大量应由企业承担的微观经济管理甚至企业经营责任，在此过程中所表现出的低效率、腐败和严重亏损导致的无力偿债等现象，都会损害基层官员的诚信记录。其次，在权责不对称的情况下，地方官员为应对严重财政困难带来的压力，要么通过拆东墙补西墙的办法大量举债，要么采用制度外征收的办法应对，最终，即使基层政府想尽办法向民众进行制度外征收，但仍面临越积越多的无法偿还之债，这无疑会损害基层官员的诚信记录。再次，权责不对称还导致基层政府本应提供的公共服务和公共产品无法正常提供，经常出现官员承诺无法兑现的现象，这当然也会损害官员诚信记录。

三、重构地方官员诚信——公共选择视角的对策

由于地方官员诚信缺失的主要原因来自公共选择规则，因此，要重构地方官员的诚信，建设诚信政府。也必须从构建科学合理的公共选择规则入手。

第一，在干部人事制度中贯彻德才兼备、以德为先的用人标准，增加诚信记录在干部选拔任用中的权重。“有德无才，难以担当重任；有才无德，终究要败坏党的事业”。而“现在一些干部出问题，主要不是出在才上，而是出在德上”。人无信不立。诚信是官德之本。注重官员之德，首先必须注重官员诚信记录；加强官德建设，必须从强化官员诚信入手。为此，必须放弃现行公共选择标准中单纯以GDP论英雄的做法。考察干部不仅要看GDP指标，而且要看社会建没、生态建设等科学发展的状况；不仅要看发展的结果。而且要看发展的过程和手段，尤其看是否有违的路线方针政策、侵犯民众切身利益，通过弄虚作假，欺骗党和人民，甚至以破坏资源环境为代价换取政绩的行为。真正做到不让老实人吃亏，不让欺诈之徒得逞。

第二，加快民主政治建设步伐，完善政治市场对官员行为的制约，加强对官员诚信的监督和约束。重视官员的诚信状况，除通过党组织的教育、监督和考核外，更重要的是加强民众的监督和约束。首先必须加快阳光政府建设的步伐，提高政务公开的质量。使民众拥有更多更真实的政务信息，使民众真正能够监督地方官员。其次，应该扩大直选的范围，逐步在乡镇和县级政府实行直选，使民众有选择和罢免官员的权力，形成民众对官员诚信的硬约束。再次，尽快加快官员诚信约束的立法，对官员非诚信行为处罚标准、程序作出明确规定，提高官员非诚信行为的成本，强化对官员约束。

第三，改革领导和决策体制，构建科学的责任分扭制度，降低非诚信行为责任认定的难度。一方面，要充分发挥群体智慧，保证决策的民主化、科学化，但另一方面，也必须构建防止借集体的名义逃避个人责任的机制，尤其是针对一把手责任认定的科学机制。目前，一方面要加强对主要领导干部的权力约束，防止借集体之名行个人专断之实。这就要规范集体决策的过程，增加决策过程的公开化和民主化，尤其要多倾听专家和行政相对人的意见和呼声。另一方面，加大对所有干部在决策过程中，以及在日常工作中行为的记录，既起到对官员的约束作用，也可作为非诚信责任追究的依据。

第四，规范政府行为，遏制寻租行为。所有有权力的人都倾向于滥用权力。权力过于集中并缺乏监督制约是寻租机会存在的根源。因此，规范权力是治理由寻租导致的非诚信行为的根本之策。首先，必须转变地方政府职能，明确政府行为边界。尤其是规范政府审批、检查和验收的权力，减少政府垄断领域，斩断政府伸向企业的制度外索取之手，大大减少政府官员权力寻租的机会。其次，加快民主化改革，使权力的授予、运用和监督更加民主。尤其要发挥人大在权力的授予和监督方面的作用，以及政协在协商和监督方面的作用。防止官员权力滥用造成的寻租现象出现。再次，要加大对寻租行为的打击力度，遏制一定范围内蔓延的腐败，大大提高官员寻租的经济、法律和精神成本。

第五，按照权责一致的原则推进政府改革，改变基层政府有责无权的状况，根治“地方政府失灵”。当前尤其紧要的，一是加快基层政府职能转变速度，减轻其GDP增长压力，使其有更多的精力致力于以改善民生为重点的社会建设，提高其公共服务和社会管理的能力和水平。二是加大中央政府对基层的财政转移支付力度，解决基层政府的财政困难。同时，改革中央政府对基层的转移支付方式，由输血式转移支付转变为造血式转移支付，着重提高基层政府科学发展能力。