制度激励约束政府理性竞争论文

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编者按：本文主要从地方政府非理性竞争行为的表现；地方政府非理性竞争行为的成因；制度激励和约束下地方政府行为的理性回归进行论述。其中，主要包括：布莱克指出了美国的政府间竞争带来的负面影响、地方政府的“非理性竞争”行为有三层意义、分散决策下的产业结构趋同、地方保护主义的盛行、地方政府间引资的“囚徒困境”、地区间公共物品的“公用地的灾难”和公共事物的治理失灵、制度变迁带来的负外部效应、行政委托关系中的官员激励扭曲、地方政府间利益的非均衡、运用制度管制促进地区间经济合作、地方政府官员激励结构和制度的改革、建立高效敏感的非理性行为预警机制等，具体请详见。

论文摘要：分权化的财政体制的形成和行政上的放权使地方政府逐渐拥有选择本地区发展式、发展路径、自主处理地方性公共事务等权利。和此同时，地方政府的政绩评价模式重心偏向经济取向，经济发展、GDP增长和就业率成为衡量地方政府的激励标准，从而导致了地方政府演绎激烈的利益之争，并由此衍生出非理性竞争行为。本文在此基础上提出回归理性的行为在于运用制度激励和约束。

论文关键词：非理性竞争地方政府制度激励和约束

布莱克指出了美国的政府间竞争带来的负面影响：“州和地方政府为企业人驻本辖区，相互之间进行的日益激烈的竞争有时产生了很多新问题。……积极的税收竞争通常削弱了州和地方的税收努力，也使得州和地方税收结构带有强烈的累退因素。卡姆伯兰德把地方政府间的这种现象称为“破坏性地方竞争”。在转型经济中，中国地方政府竞争也呈现明显的破坏性和无序状态，基于经济利益最大化和政绩显示的偏好，追求经济增长成为各级地方政府行为的基本目标，地方政府间的竞争可能导致本来应由市场机制引导的资源被变异配置，使得参和竞争的地方政府都陷入了一种“囚徒困境”。在缺乏有效的自我约束和外部约束机制的条件下，地方政府竞争行为正走向非理性。影响

一、地方政府非理性竞争行为的表现和

地方政府的“非理性竞争”行为有三层意义，一层是特指在地方官员主导的地方政府行为的不公正、不合理，包括违反法律、违反经济规律、违反行政伦理，导致社会福利损失的行为；另一层是由于目标函数不同，地方政府间存在行为上的博弈，但这种博弈关系更像经济人那样基于经济利益从事经济和经营活动，从而更轻易造成“公用地的灾难”和“囚徒困境”；最后一层则是地方政府的逐利性导致地方经济的短期、不连贯发展。从这个意义上说，个体的逐利行为的有限理性构成对整体经济发展的非理性行为。当前，地方政府非理性行为主要表现为：

第一，分散决策下的产业结构趋同。地区间经济矛盾的序曲是重复建设，重复建设的表现在于各城市之间生产布局重复，产业结构同化、特征同化、职能同化现象较为突出。这使得城市的产业相似系数越来越高，严重抑制了区域一体化的发展和降低了资源配置效率。并且地区专业化分工协作水平低下，丧失了地区分工利益，造成全社会整体经济效益下降；造成地区之间资源分配的冲突矛盾，一方面各地区围绕争夺资源和市场的矛盾和冲突日益激化；另一方面造成资源和生产能力的浪费闲置。

第二，地方保护主义的盛行。地方政府作为地方经济发展的“管理者”，为保护自身利益通常实行地方保护主义，保护本地市场，使本地利益最大化。有些地方政府对市场横加干预，实行地区封锁和经济割据，使得行政壁垒林立，或采用不正当手段对外倾销，甚至保护、纵容假冒伪劣产品的生产销售。其危害在于加强了地方政府间相互分离的趋向；片面追求地方利益，影响了市场在全国资源配置中的基础性功能的发挥，严重妨碍全国统一市场的建立；阻碍了地方产业结构转换，降低了当地企业作为市场经济主体的竞争力，扭曲了正常的市场竞争；导致经济运行机制扭曲，市场信号失真，干扰宏观经济平衡，社会资源无法实现最优配置。

第三，地方政府间引资的“囚徒困境”。源于利益的需要，地方政府在招商引资方面遵循着“积极行动”的策略原则。所谓地方政府利用外资博弈，是指一个地方政府对其他地方政府引资行为和引资政策所作出的合乎逻辑的猜测和反应。这种引资博弈主要表现为各个地方政府为降低外商企业的商务成本，竞相采取各种优惠策略，对引进国外或境外资金展开激烈的竞争，如减免税收、优惠贷款、地价和服务等。以税收返还主要方式而言，即先行对企业征收企业所得税，再以财政奖励或补贴的名义返还给企业。有的甚至通过低估、少估土地使用价格办法，向外商让利。优惠策略是一种囚徒困境博弈，将导致一个地区的社会福利的下降，各级地方政府在招商引资方面的积极行动策略及其相互影响的结果是我国GDP高增长背后的高投资和高投资背后的低效益事实，从而使我国整体利益受损。

第四，地区间公共物品的“公用地的灾难”和公共事物的治理失灵。地方政府是作为地方的经济发展的管理者和引导者，在市场中忙于担当“准市场主体”的角色，过多地参和和干预了“私人物品”的生产和交换，从而造成管理职能的越位和错位，使得一些跨地区的公共资源面临“共用地的灾难”。有的观点认为政府行为企业化，过多地介人经济建设领域，妨碍了市场有效地配置资源，在治理环境污染、生态破坏等企业负外部性行为方面演绎着“囚徒困境”；对于具有正外部性的新问题，如义务教育、公共卫生，则是能放手则放手，甚至把一些公共服务交给了市场，造成公共事物的治理失灵。并且对微观市场的过度干预反而为“寻租活动”提供了更多的机会和条件。

二、地方政府非理性竞争行为的成因

第一，制度变迁带来的负外部效应：新的制度产生将会带来怎样的政策产品和政策行为，不是这项制度本身所能决定的，而是取决于制度执行者的理解和实施。从这个意义上说，新制度布置和产生的结果具有不确定性。由于制度供给的垄断性、政府机构及官员的偏好以及监督机制的缺陷等客观因素的存在，地方政府在制度变迁中的功能往往会对新制度规则作出符合其自身利益的理解，从而在制度实施过程中产生逐利冲动，以机会主义的态度实施新规则。我国行政分权制的实行，也就是财政权的下放和分税制的实行，使得地方政府拥有了自己独立的经济利益，获得了发展区域经济、谋取地区经济利益的权力和能力。在这样的制度变迁过程中，使得地方各个利益主体的利益需求有了实现的制度环境和保证，从而更加强了它们的逐利动机，做出辖区利益最优而不是社会总福利最优的行为选择。因此，许多获得决策权的地方政府在制度创新过程中往往有极力寻找利益独立化和最大化的冲动，一些地区利益最大化但非理性化的发展目标得以空前扩张，对地方政府的非理性竞争行为起到推波助澜的功能。它使地方政府千方百计地寻求能加快地方经济增长、促进本地区经济规模总量扩张的有效方式，通过致力于采用“零和博弈”的地方保护主义、重复建设和盲目引资等短期行为来实现利益扩张，从而导致了整体利益的损失。

第二，行政委托关系中的官员激励扭曲：根据赫兹伯格的双因素激励理论，我国各级政府官员的激励由基本激励和非基本激励两者构成。基本激励包括工薪、各种劳保和福利等，它和政府工作人员的行政级别成正相关；非基本激励则是在基本激励基础上的延伸，包括物质奖励、加薪、授予荣誉和职务升迁等。假如把这两类激励纳人双因素理论来讲，基本激励就是保健因素，而非基本激励则是激励因素。然而在这种激励制度下，在政治过程中地方官员具有双重特征：一是“经济人”，即像任何经济主体一样关注经济利益；二是“政治人”，他们关注政治晋升和政治利益，而且在很大程度上视政治利益远远高于经济利益。在中心和地方的行政委托关系中，上级政府完全控制了下级地方政府的主要领导人的政治升迁，而本级政府的主要行政领导人又把握了本级其他官员的政治升迁，其统一的考核指标在于经济发展、GDP的增长。因此，地方政府官员的提升和当地的经济发展成正比，从而在政治晋升博弈中才能获胜，即所谓的“政绩合法性”。行政层级的上升不仅有着基本激励的提高，不仅增加了轻易度量的货币形态的收益，而且增加了难以度量的非货币形态的收益，层级越高，他所享受的政治控制权收益越大。很显然，作为经济人的政府官员，总是追求控制权收益的最大化。地方官员通过发展地方经济，推动GDP的增长，一方面可为自己赢得上层的肯定；另一方面通过为辖区内的人民提供广泛的社会福利。又可获得地方人民的支持和认可，在这样的激励结构下，地方政府官员为了追求政绩而引起相互抵制的地方保护主义和引资博弈等非理性行为。

第三，地方政府间利益的非均衡：我国的中西部地区，非凡是其中的西部地区，和东部沿海地区之间在经济发展水平上的差距一直是十分明显的。由于我国渐进式改革采取的是东部优先发展战略，最后带动中西部地区共同发展的倾斜战略，促进了我国区域经济不平衡发展的“马太效应”。东部沿海很多地方政府不但获得了大量中西部地区无法相比的资源配置的基础制度和产权制度优势，也获得了各种非凡的权力，如决策权、行政审批权、立法权。同时国家投资也向东部地区倾斜，这种区域倾斜发展战略促使国外和落后地区的生产要素流入东部地区，使得中西部地方政府无法获得和东部地方政府平等的竞争前提条件，结果是地区差异迅速拉大，形成地区二元经济结构。其实，我国这种东部优先发展战略取向下的分权让利改革导致的东西部地方政府利益的非均衡性，在某种程度上是以中西部地区的利益为代价换取东部地区或国家的整体经济社会利益的增加。西部地区所获得的权利上的失衡使得地方政府间市场化取向的博弈行为具有“零和”性质，在理性的成本一收益的考虑下，其必然的行为就是拒绝或尽量减少参和这种不公平的市场化竞争，而采取反市场化的行为。也就是说，在分权让利的改革中，中西部地方政府和东部地方政府存在着很大的相对利益差距，东部经济发达的地区往往会采取办法巩固本地已经获取的经济利益，而中西部经济欠发达的地区为了在竞争激烈的经济中保全自己，也会采用一些方法保护本地方利益。其结果就是人为地分割市场，阻碍经济资源的正常流动，导致地区经济差距进一步拉大，削弱地方资源配置的效率和地区竞争力，减慢市场化进程。地区经济的非均衡性特征实际上意味着各种利益的差别，地区经济差距必然扩大地区之间的政治影响力，地方经济实力的强大和否影响其在政治上的影响力和话瑁干义。

三、制度激励和约束下地方政府行为的理性回归

第一，运用制度管制促进地区间经济合作：由于各个地方的资源差异和社会劳动地域分工的客观需求，各地区之间存在着通过互利合作而使得利益最大化的相互需求。为了促进地方间的经济合作，关键要解决各地区在合作中的利益双赢和利益的协调，从而避免因为利益之争而引起的非理性行为。在保证共同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范，实现组织体系内的超行政区的协调和管理。具体可以从几个方面人手来进行合作制度布置：一是激励合作原则，即为合作行为提供足够的激励，促进合作的顺利进行；二是制约惩罚原则，提倡对违反“共同规则”者和采取机会主义者予以惩罚，以使违规者望而生畏；三是设立协调区域经济发展和监管区际贸易的跨行政区的协调监管机构。这样一种框架性制度结构必须建立在相关地区自愿合作的基础之上，并对各级地方政府的非理性行为构成有效约束，引导地方政府行为在一个合理的、法制化的框架内充分、积极地发挥功能。

第二，地方政府官员激励结构和制度的改革：通过设计合理而有效的激励约束机制，使其自利行为能体现公共利益的目标。一是对地方政府官员的考核、评价应该取向于一个综合的指标体系，而不应仅仅局限于发展经济的能力。地方政府政绩的评价应该把该地方社会经济发展和其历史状况及长远发展有机结合，尤其要注重该地方的可持续发展的能力，其中不仅要有经济数量、增长速度指标，更要关注经济增长的质量指标、社会效益指标和环保指标。二是完善官员的晋升和货币激励机制。假如晋升和货币激励给官员带来的预期效用(如个人控制权受益、荣誉、职业成就感及生活舒适等)能够补偿其为建立良好政绩所付出的工作努力成本时，官员们才可能选择较高的工作努力水平。因此，一方面，进一步分散政府权力资源分配，提供足够的职位来满足许多业绩良好的官员确实能获得较多的晋升机会。另一方面，提高政府工作人员的工资和福利待遇。建立廉洁的政府不等于建立廉价的政府，廉洁的政府同样需要为工作人员提供优惠的待遇，只不过要规范、透明、合理，并且应该有相对较高的吸引力，促使官员廉洁从政。

第三，建立高效敏感的非理性行为预警机制。构建猜测预警系统，及时觉察在萌芽阶段的非理性行为并予以制止。加强非理性行为的监测制度建设和监测信息的综合分析和评估，对可能发生的非理性竞争行为，及时预告给相关监管部门，最后建立处理非理性行为的平台能够高效快捷地处理地方政府间的非理性行为。从而引导地方政府间经济行为，构筑地方政府间良性的互动合作。