内外政策取向研究论文

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【正文】

今年5月2日，英国工党领袖托尼·布莱尔接替了保守党领袖约翰·梅杰，正式出任英国首相之职。至此，英国工党结束了长达18年的在野党地位，并以在下院659个席位中获得419个席位的压倒多数上台执政。经过如此长时期的反对党地位之后，新上台的工党政府内政、外交上有何新举措，其内外政策同以往保守党政府的延续性和不同之处又是什么，成为各方关注的问题。本文拟围绕上述问题，就英国工党政府的内外政策取向作一分析。

一、国内政策

1.更多地关注社会问题。

长期以来，英国由工党和保守党两大政党轮流执政，两党间最大的差别之一，表现在工党历来突出强调社会政策，关心民众福利生活，“为多数人而非少数人”服务的政府〔1〕是其政策宣传的核心。这次大选工党之所以取胜，很大程度上源于民众对保守党长期执行的为有钱人谋利益的经济、社会政策，导致社会两极分化严重、社会保障的满足感降低等现状的不满。不仅如此，在教育、医疗卫生、犯罪和社会福利等一系列问题上，工党都提出了符合民心的许诺，同保守党政府在这些选民异常关注的问题上举措无力形成对比。

工党政府执政后，为兑现其竞选诺言，已开始着手进行“激进的”社会政策改革。5月14日英女王在上院宣布新政府法律上正式生效的盛大传统仪式中，宣读了一个内容广泛的“一揽子”立法方案，其中的“教育法案”、“犯罪和扰乱秩序法案”、“武器枪支法案”、“国家医疗卫生法案”等基本上囊括了工党竞选宣言中有关社会政策的5项主要承诺，反映了工党所称“人民政府”首要关注的问题。工党政府还计划向私有化的公用事业公司征收暴利税，用于“工作福利计划”，其中包括为25万名18—25岁的失业青年提供就业培训和创造就业机会。6月份的民意测验表明，由于工党政府“更贴近民众的果决的”改革行动，已使首相布莱尔的威信大为提高，民众信任率比1979年撒切尔夫人上台时高出40个百分点。

但是，工党政府一系列社会政策的实施仍有许多难题需要克服，主要矛盾集中在财政预算与公共开支的巨大赤字上。保守党政府实行的紧缩政策，在控制公共开支和削减预算赤字方面收到了一定的效果，然而面对庞大的财政开支需求，仍不得不频频加税，梅杰政府就先后22次加税，遭致民众反感。更糟的是教育、医疗卫生等社会问题仍不见起色，并且留下200亿英镑的财政赤字。现在，工党已经许诺维持保守党1996／1997年度财政开支数额不变，在此范围内，如何保证足够的资金来实施其社会政策方面的改革措施，就成为新政府将要面临的巨大难题。仅以国家医疗卫生事业的财政支出为例，在维持预算开支不超额的条件下，公共开支只允许卫生部（NHS）预算在今后5年内平均每年实际递增0.6％，这个数额微不足道，因为1979年以来该部预算实际年增长率已达到3.1％。英国医药协会主席森迪·麦卡拉称，今后5年至少需要每年增加10亿英镑的开支，才能维持现有的医疗卫生服务费用。〔2〕尽管工党政府卫生大臣弗兰克·道伯森保证削减该部办事机构，将由此节约的10亿英镑用于医疗卫生事业，然而同该部每年花费420多亿英镑的巨额相比，这只是杯水车薪。归根结底，资金问题不解决，则英国民众迫切希望改善的漫长的候诊队伍、手术被长期推迟等现象将得不到彻底改善。事实上，工党政府所有社会政策改革都将遭遇类似上述财政支持不足的矛盾，如何妥善处理，既创造为人民谋福利的政府形象，又保持财政平衡，是工党政府面临的挑战之一。

2.重视市场经济规律，减少政府干预，实行适度从紧的财政经济政策。

5月6日，工党政府第一个经济政策出台。财政大臣戈登·布朗宣布，将利率的日常变更决定权交给英格兰银行，政府只负责制定通货膨胀率的政策目标。英格兰银行的独立决策权意味着政府放松对货币经济杠杆的操纵，使决策更加符合市场经济规律，有利于抑制通膨，保持经济平稳发展。这一决断性行动立即引起积极反响，伦敦股市和债券市场再创新高；英国政府十年期国债收益率与德国的差距由1.68个百分点猛降至1.3个百分点，〔3〕而今年前四个月这一差距一直在1.55至1.82左右徘徊。这种趋势表明英镑的坚挺程度正向马克靠拢，从而充分显示了人们对政府反通膨政策信心的提高。

工党政府还将尊重经济与市场规律，顺应其发展趋势，实行适度从紧的经济政策。为缓解经济增长带来的通膨压力，工党政府在给予英格兰银行独立决定利率权的同时，已将利率提高了1／4个百分点。但是，仅仅单方面依靠货币调节政策显然不够，另一方面必须以财政政策相配套，即通过削减财政开支或增加税收，来减轻利率再次提高的巨大压力。工党政府放松对英格兰银行的控制以后，英镑利率在6月份再次提高1／4个百分点，达到6.5％，致使英镑升值，对外出口受到影响，制造业界的抱怨声已清晰可闻。这种情况下仅依靠独立的英格兰银行以货币调节政策来解决问题，会造成一定的麻烦，因此政府以紧缩的财政政策与之相配套看来已很有必要。工党政府的财政预算预计7月中旬之前出台，财政大臣戈登·布朗已排除了提高个人所得税的可能性，但并没有许诺不提高所有税收，因此工党政府提高税收已如箭在弦上。

事实证明，从保守党实施的结果来看，这种以货币政策调节经济为主的紧缩财政政策，在英国确已收到了良好的效果，为经济健康发展创造了较好的环境。英国经济从1993年开始复苏以来，发展势头一直良好，1996年其增长率达到2.3％左右，高于欧洲大陆国家；此外实现了低通膨、低失业率，是目前欧盟中经济增长最强劲的国家。工党正在接过保守党的经济接力棒，汲取其经济政策中的有利因素，积极引导英国经济政策的健康发展。

工党的经济政策更注重经济和市场规律并不是偶然现象，这是其锐意改革的结果。1994年布莱尔担任工党领袖后，排除强硬左派的反对势力，走一条中左路线，树立起“新工党”的形象。1995年工党特别代表大会正式修改党章第四条款，首次对混合经济、市场竞争及私营经济给予肯定，吸收撒切尔主义改造英国经济政策中某些行之有效的方面，获得工商界的好评。改革同时弱化了工党以往对工会过分依赖的形象，获得中产阶级的好感。因此，布莱尔政府在经济政策上必定保持着与保守党政府的延续性，继续施行财政偏紧的经济政策，适当减少政府对经济和市场的干预，改善经济环境。

然而，如前所述，工党无法全然摆脱注重社会福利的传统，不能象保守党那样，过分重市场经济而轻社会福利。经济增长，扩大就业，鼓励长期投资和更好的财政平衡，是布朗的经济政策目标。〔4〕但是实现财政平衡必然通过紧缩财政手段，则经济增长，就业和长期投资便受到限制，民众难以得到好处；而以放松财政的通膨手段刺激经济增长来实现对民众许诺的社会福利诺言，民众也得不到实质性的利益。工党政府面临着如何在紧缩财政和刺激经济增长之间寻求稳妥的平衡的难题。

英国政府面临的经济社会两难境地在西欧范围内具有一定的代表性，其根源在于存在结构性经济问题。九十年代以来，困扰欧洲的结构性经济问题没得到扭转，与美国迅速发展的高新技术产业带动经济迅猛发展相比，西欧各国在这方面投入明显不足；而传统产业结构又没有得到很好地调整，导致经济增长缓慢，失业率居高不下。此外，各国背着沉重的社会福利包袱，造成巨大财政赤字和公共债务压力。各国为实现欧洲经济货币联盟所实行的紧缩政策，又一定程度上限制了经济发展，使本来就十分严重的失业问题更难以解决。广大民众对社会现状普遍不满，同政府之间的距离越拉越大。目前主要西欧国家的左翼政党抓住机会，以就业、教育等社会政策宣传争取选民，得以上台，如英国布莱尔的工党政府，法国若斯潘的左翼政府；德国社会也对基民党在明年大选构成很大威胁。但西欧右翼政党奉行的“新自由主义”经济政策有其行之有效的方面，左派政党正是接过了这些方面，修改了自己过左的政策，布莱尔的工党改革典型反映了上述现象。因而无论什么政府执政，西欧将要实行的都会是偏于中间的路线，稳中求进。

3.致力于“更开放政府”的宪法改革。中心是要下放政府权力，提高议会实效，显示其政治上更加民主开放。

工党政府计划实施的宪法改革方案十分引人注目，其中下放中央治理权是一个重要内容。政府拟议中的26项“一揽子”立法方案中，“全民公决法案”、“苏格兰法案”和“威尔士法案”宣称，政府将根据全民公决的结果决定在苏格兰设立具有征税权的议会，和在威尔士成立权力稍小的议会。“大伦敦法案”规定伦敦市民有权选举自己的市长。〔5〕

工党还准备草拟并通过一项“自由言论法案”，取消对投票时间的限制（GUILLOTINE），使法案在议会辩论时得到最充分的讨论。所谓“投票时间限制”始于1887年的“犯罪法修正案（爱尔兰）”，其目的是通过限时表决的方式来防止反对党拖延辩论时间阻止议案通过。这种议案方式施行以来，一直受到反对党的批评，但由于它对执政党有利而被延用至今。取消投票时间限制，无疑将是一大胆举动，工党“更开放政府”的声誉会因此而大振。

由于工党在下院占有很大优势，实现上述宪法改革方案的阻力相对较小。

二、对外政策

英国新一届工党政府对外政策将本着立足欧洲的原则，维持与美国的跨大西洋联系，以外交促外贸，从而提高英国在国际事务中的地位，进而谋求在多极化世界新格局中占据有利位置。

1.欧洲政策。

立足欧洲，力争“在欧盟建设中发挥主导作用”〔6〕是英工党政府对欧政策的核心。布莱尔领导的工党新政府摈弃了上届政府的完全孤立于欧洲的“捣蛋鬼”角色，强调英国应同欧盟进行“建设性”的接触，改善冷淡僵化的关系，更加积极地参与欧洲事务。但在有关灵活条款，扩大有效多数表决权，欧洲经货联盟等关系到英国切身利益与重大问题上，仍然持反对或观望态度，与保守党无本质区别。

英国大选期间，同保守党在欧洲问题上的严重内部分歧，和在欧洲一体化方面的裹足不前形成鲜明对比，工党表现出空前的团结，一致主张以积极的建设性态度对待欧盟建设。布莱尔在1996年底工党年会上说，工党“将领导英国进入一个全新的时代意味着英国对欧洲的领导，……为了商业和为了英国我们将同欧洲建立起崭新的关系”〔7〕。5月初大选工党获胜，新政府上台组阁伊始，立即为摆脱孤立状态作出努力。新任外交大臣罗宾·库克，欧洲事务大臣道格·亨德森相继在欧盟政策上表态，希望有一个“新的开端”；“对新政府来说，欧洲是机会而非威胁”〔8〕。并且保证签署《社会宪章》。首相布莱尔5月23日参加了诺德韦克特别首脑会议，为6月中旬正式修改马约的阿姆斯特丹首脑会议作准备。会间，布莱尔反复强调，他是来“寻求对话，而非战斗，……解决办法，而非对抗，……进步，而非停滞不前”〔9〕。可见，工党政府同欧盟关系将会有所改善，避免完全孤立于欧洲之外，以增加在欧洲问题上的发言权。正如德国总理科尔所说“很清楚，英国希望合作，以及发挥影响和主导作用”〔10〕。由于今年以来欧洲，尤其是法国政局的变动，法国对欧盟提出关注失业，重新审查欧元稳定公约等要求，为欧盟“德法发动机”启动了警报噪音，因此在欧洲问题上英法有更加接近的机会，一定程度上增加了英国在德，法，英三角关系中地位攀升的可能性。这对于英国置身于欧盟一体化进程领导者的行列，从而更好地按自己的意愿决定欧洲未来发展方向，有一定推动作用。

英国已不可避免地卷入欧洲，保持在欧洲建设中的发言权，才能影响欧盟朝于已有利的方向发展已成为英国朝野的共识。尽管如此，英国同时十分注重自身的历史传统、民族特性和国家主权，一旦欧洲一体化建设与这些利益相抵触，就会立即生出根深蒂固的疑欧情绪。因此，英工党政府对欧洲政策不可能摆脱维护国家主权，强调政府间合作性质这一根本原则。布莱尔的竞选纲领明确宣称，“欧洲不应成为一个超级联邦，而是一个独立国家的联盟”〔11〕。从工党政府上台执政后的一系列对欧洲一体化有关政策问题的表态，以及6月中旬修改马约的阿姆斯特丹首脑会议的结果看来，其对欧政策强调欧盟的政府间合作的本质已然明确。

有关建设多速欧洲的灵活性条款，是修改马约的政府间会议的敏感议题，英国一直担心因灵活性条款的执行，使一部分国家在一体化进程中先行一步，使自己被排除在欧盟“核心国”之外，故在欧盟政府间会议诺德韦克特别首脑会议上，坚决阻挠将其列入新条约。在6月中旬的阿姆斯特丹首脑会议上，布莱尔则坚持此项条款写入《阿姆斯特丹条约》时适用全体一致表决通过的原则；只是到最后，才以灵活性条款适用多数表决制的同时，加入一种“紧急刹车机制”相妥协，亦即成员国可以“重大国家利益”为由，启动“紧急刹车机制”阻止有效多数表决结果的通过。〔12〕显然这种机制同欧盟成员国行使否决权没有太大区别，所以用于“灵活性条款”的多数表决制受到了很大的削弱。

有关扩大有效多数表决制的使用范围问题，也是英国与欧盟争论最多的问题。梅杰当政期间极力反对扩大使用多数表决，以保持英国在欧盟决策中的否决权。英国因疯牛病问题与欧盟对立时，曾利用一致通过原则，否决了欧盟的绝大多数提案，弄得关系极僵。布莱尔上台后态度明显缓和，但也只是表示同意在社会保障、工业及环境政策等非关键性问题上引入特定多数表决制，坚决反对放弃外交和安全政策的否决权。〔13〕正是因为英国等国的坚持，欧盟第二根支柱的共同防务和外交构想的实施“仍然有一段漫漫长路”。〔14〕

英镑是否加入欧洲统一货币，是目前英国内关于欧洲问题辩论的核心，国内舆论普遍对欧元持怀疑态度。同保守党一样，工党也只是强调保持加入选择的开放态度，认为英国不会登上第一趟列车，并承诺作出决策时将举行公民投票表决。

英国虽然答应签署《社会宪章》，但坚决反对欧盟通过它来加入新的劳动市场法规，因为英国担心这会妨碍本国解决失业问题发挥了重要作用的国内灵活的劳动市场。布莱尔警告欧盟委员会主席桑特说，“如果签署《社会宪章》导致更多的社会限制，英国就会有严重的政治麻烦。”〔15〕

工党政府在欧洲建设问题上较前政府积极，但英国传统上主张的政府间合作模式，和工党国内政策与保守党的延续性，决定了其欧洲政策与前政府没有本质的区别，英国一直并将会是欧盟的一个难以合作的伙伴。

2.英美关系。

英美在冷战时期的特殊关系已渐告淡化。今后，英国在与美国加强合作，强调其“跨大西洋”关系的同时，将更多地立足于欧洲，在欧洲发挥其大国作用，以此提高自身在英美关系中的分量。

欧洲一体化进程的不断深入和发展，使英国越来越多地意识到立足于欧洲，倚重集团力量在国际事务中发挥作用的重要。另一方面，美国在欧洲“寻求一种针对整个大陆，而不是只注重个别一些国家的对外政策”〔16〕，它在国际交往中对英国的考虑有所削弱。因而库克阐述新政府对外政策的声明中明确说道：“我坚决认为，如果英国真正成为欧洲的一个重要伙伴国，那么它将成为美国的一个更有价值和更加受到重视的盟国”〔17〕。显然工党政府在其对外政策“三脚架”中更多地借重和依赖欧洲这条腿，以引起美国更多的重视。6月底克林顿访英时，布莱尔选择的词汇只局限于两国间“强大的历史和渊源的纽带”〔18〕。

英国仍将同美国保持良好的军事上“跨大西洋合作”关系，坚决支持北约作为欧洲主要军事安全机构，反对德、法等国提出的分阶段将西欧联盟并入欧盟，使其成为独立的欧洲军事安全机构和防务支柱的主张。

在有关国内政治的问题上，尤其在社会经济政策问题上，布莱尔的工党政府和克林顿政府存在共同语言，如坚持以灵活的劳动力市场创造更多的就业机会，放宽对国家银行的控制以实现货币稳定等。另外，布莱尔和克林顿同属于冷战后新一代年轻领导人，两人都强调“世界新一代领导人的新政治”，即更加务实和“讲求实效”，因而英美两国有着相互接近的广泛基础。

但是在涉及两国经济利益的竞争问题上，英国将同欧盟国家站在一起，反对美国单方面损人利己的行为，维护欧盟和自身的切身经济利益；在经济全球化浪潮中，依托集团经济优势，站稳脚跟，谋求于己有利的经济环境。库克已经明确表示英国将继续反对“达马托法”和“赫—伯法”，反对美国一厢情愿的制裁行为。

总之，在多极化世界格局形成过程当中，国家之间相互制约的因素加强，各国在国际交往中都把本国利益放在更加重要的地位上来考虑，英国也不例外。因而它在处理同美国关系时，一方面强调两国间广泛的合作基础，另一方面立足于欧洲，以欧洲大国的身份提高在英美关系中的地位。

3.对华政策。

中国作为一个巨大的潜在市场和投资场所，对英国具有极大吸引力，并为发展两国的经济技术合作和贸易联系提供了广阔的前景和机会。中英之间有良好的经贸往来传统，英国历来为欧盟国家中最大的对华投资国；两国贸易额1996年达到50.84亿美元，在我国对欧盟国家贸易中仅次于德国（131.69亿美元），大体与意大利并列第二。〔19〕工党政府本着以外交促外贸，进而扩大其全球性政治经济影响的原则，将会继续加强同中国的友好合作关系，发展相互间的经贸往来。布莱尔1996年以工党领袖身份访华时也表达了这一愿望。

中英关系当中最重大的问题就是香港问题，随着7月1日香港回归日期的日益临近，香港主权的顺利过渡已成定局。工党政府过去与中国在香港问题上无正面冲突，对华关系上包袱少，更重要的是它看到中英关系顺利发展对英国具有重要的战略意义，所以重视改善中英关系，英国首相布莱尔和外交大臣库克都多次强调香港是中英关系的“一座桥梁，而不是障碍”。英国在香港有着巨大的经济利益，英国在香港有1000多家公司，投资总额达1110亿美元，占英国海外总投资的28％。香港还是英国在亚洲的第二大出口市场，1996年英港双边贸易额为100亿美元。香港又有助于英国通过它进一步打开中国市场的大门，因此在香港问题上持与中国合作的态度，保持香港的繁荣和稳定，是工党政府的利益之所在。工党政府还敦促美国延长对中国最惠国待遇，声称“取消它将是对6百万香港人的巨大打击”〔20〕。“如果美国采取任何措施破坏香港经济，那将无助于保护香港”〔21〕。

但工党历来强调所谓人权外交，库克曾在议会上公开声称要“捍卫香港人权”。英国同时加强同美国在人权问题上的联系，旨在联手在香港人权问题上对华施压，并促我每4年向联合国提交“关于香港人权状况”报告书。5月底，布莱尔利用克林顿访英，直接与其讨论英美协调对华人权政策问题。英工党政府今后如继续寻机插手香港事务强调其“道义责任”，充当未来香港事务的“监督人”，就有可能阻碍未来中英关系的顺利发展。

任何时候，任何情况下，国与国之间关系的健康发展都应建立在平等互利，互相尊重，互不干涉内政的基础之上，中英两国关系在遵循这一基本原则的基础上，会得到进一步发展。

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英国工党政府的内外政策在新的历史条件下，面对一系列新的问题，趋于更加务实，以适应正经历着深刻变化的国际政治经济形势的需要。不难看出，工党政府正致力于国内经济的更健康平稳发展，实现社会政治的稳定安宁；争取在国力增强的基础上，发挥本国在国际事务中应有的作用，在国际关系新格局中占有相应的一席之地。当然，正如本文中已经指出的，工党政府在具体实施其一系列内外政策构想时，必将遇到许许多多的困难和矛盾，这当中有的是已经客观存在的，有的来自其政策本身固有的矛盾因素，有的则源于执政者的主观方面和各方面力量的相互牵制作用，怎样充分协调方方面面的因素达到最佳效果，关键就看工党政府如何把握大的政策方向，一步步地谨慎运作。

注释

〔1〕TheIndependent,30May,1997

〔2〕TheEconomist,May17th—23rd,1997,P69

〔3〕TheEconomist,May10th—16th,1997,P55

〔4〕TheIndependent,12May,1997

〔5〕参见TheIndependent,15May,1997

〔6〕《人民日报》，1997年5月4日，新华社伦敦5月2日电

〔7〕ForeignAffairs,Vol.76,No.2,1996,P57,AnneApplebaum,"TonyBlairandtheNewLeft"

〔8〕TheIndependent,5May,1997

〔9〕TheIndependent,24May,1997

〔10〕FinancialTimes,May24—25,1997

〔11〕布莱尔1996年7月4日发表的“通往成功之路的宣言”竞选纲领

〔12〕TheEconomist,June21st—27th,1997,P54

〔13〕参见TheSundayTimes,25May,1997

〔14〕TheEconomist,June21st—27th,1997,P15

〔15〕TheIndependent,24May,1997

〔16〕路透社伦敦5月30日英文电

〔17〕美联社5月12日英文电

〔18〕TheIndependent,30May,1997

〔19〕《国际贸易》，1997年第4期，第32页，宋坚：“步入正轨的中英经贸”

〔20〕TheGuardian,1997年5月20日，库克访美时同奥尔布赖特的谈话

〔21〕路透社华盛顿5月19日英文电＊