民国初期社会保障实践探讨

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【摘要】民初的社会保障实践处在传统与现代转型时期。本文首先从民初的保障制度建立的背景着手，探索出民初社会保障的实践内容其实十分丰富，如颁布与之相关的法律条文；设立救济、教养、抚恤等保障机构；引进并尝试建立社会保障制度等等。民初社会保障实践具有如下特点：以民间力量的社会保障实践为主导；社会保障体系内部缺乏相互独立；开始转向“教养并重”。民初的社会保障对巩固当时北京政府统治，维护社会秩序起到不可低估的作用。

【关键词】民初；社会保障；实践；救济

一、民国初期社会保障体系建立的背景

（一）清末民初政治腐败、民生凋敝的客观现实

1840年发生的鸦片战争使得中国逐步沦为半殖民半封建社会，国家主权逐渐沦丧。政治上，清王朝封建统治已经到了穷途末路，变得腐朽不堪。“从朝廷到地方，各级官吏大多昏庸无能”[1]。军事上，军备废弛，士兵体弱多病，毫无战斗力，八旗绿营到了清朝后期已不堪重用。军事上、政治上的衰落和腐败，导致经济上的凋敝。随着西方资本主义入侵，以自给自足为特征的自然经济逐渐解体，民众生活水平比鸦片战争以前还有所下降。以江西为例，“雍正年间，江西人均耕地平均22.03亩，到了清末时，人均耕地只有1.9亩左右”[2]。人均耕地的减少，导致人民的收入进一步降低，再加上清末各地频繁了自然灾害，如“光绪二年春，望郡等四州县旱，日照、海阳、滦州饥”[3]，从道光十年到光绪元年，前后44年，水灾旱灾较严重的就发生38次。特别是19世纪70年代中后期，发生在华北地区一场特大旱灾，大概造成一千余万人饿死，不计其数的人流离失所，“青州等府属，益都各县本年被旱敷虫特甚，春麦秋禾均属无收，贫民冬开饥寒交迫。”[4]这一事件史称“丁戊奇荒”。总之，各种人为因素、自然因素、国际因素导致清末民初人民的生活到了极端贫困的境地，急待政府的接济乃至社会保障的建立和完善。

（二）清末民初西方社会保障思想的涌入现状

清末民初之际是中国由传统封建社会迈向现代社会的过渡时期，无论是在政治上、经济上、文化上以及其他方面，都较之以往有重大的变化，李鸿章甚至称之为“两千年未有之大变局”。清末新政的推进更加速了中国现代化的进程。在坚船利炮的打击下。清政府开始重视西方的科技和思想文化，近代西方社会保障思想开始被清政府接受，如约翰·穆勒的社会保障思想，“人的本性都是追求幸福，功利主义的行为标准并不是行为者本人的最大幸福，而是全体相关人员的最大幸福，要求增加对全民的救济”[5]，施穆勒的社会福利思想：“国家除了维护社会秩序和国家安全外，还有一个文化和福利的目的，国家的公共职能应不断扩大和增加。”这些西方社会保障思想的传入，势必对中国的传统保障思想造成影响，加速中国社会保障制度的现代化转型，如受西方政治和人权思想（含有社会保障思想）影响的《钦定宪法大纲》提道：“臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由，臣民之财产及居住，无故不加侵扰”[6]，一定意义上赋予了人民一定的民主权利和生存保障权益。民国政府建立后，南京临时政府颁布的《临时约法》，该约法规定国民一律平等，进一步赋予了人民的民主和生存权益权利，广大民众开始争取和维护自己的基本生存权利。西方的社会保障思潮的传入迫使清政府以及后来的北京政府开始重视对困难民众的救济与保障，以此来笼络人心，安定社会秩序，维护其统治。

（三）清末民初国家财政日益好转的现实可能

如果国家经济发展水平很低，没有一定的财富积累，那么社会保障体系的建立就成了无源之水，无本之木，无从谈起。刚进入近代社会的清王朝就是这种状况，清朝国力消耗巨大，财政行将崩溃。因此，在内忧外患的困境之下清政府内的有识之士开始反思，主张向西方学习，开展洋务运动，一大批新兴军事工业、民用工业大诞生，加速了中国的近代化，也使得社会财富开始逐年增长。“1894年农产品的商品量大体是1840年的三倍左右，商品经济的发展，为清政府的商品税收入的持续增长打下了比较稳定的基础”[7]。一定程度上扭转的清中期以来社会经济发展迟缓，国家财政缩水的趋势。同时中国在列强的胁迫下被迫开放沿海地区进行贸易往来，外贸呈现几何式增长，“海关税收入增长，则是由于对外贸易发展的结果”[8]。尽管中外的商业贸易是建立在不平等的基础之上，但比之清前期的闭关锁国，外贸几乎停滞，国家几乎没有关税收入的局面来说，清末的海关收入可以说非常可观。清末新政时期，清政府开放矿山、山林，鼓励民间投资设厂，民族资本主义经济得到初步发展，这为民国建立和社会保障制度创造了一定的条件，奠定了一定的基础。民国成立后，南京临时政府大力鼓励资本主义经济的发展，北京政府同样也鼓励资本主义经济的发展，重视经济的恢复和发展，“据《农商法规》统计，1912年—1916年间所公布的有关发展实业的条例、章程、细则、法规等共有八十六项之多”[9]。如1912年12月，南京临时政府工商部颁布《暂行工艺品奖励章程》，规定工艺品的发明者有权申请专利，促进了民族工业的发展。1914年公布的《公司条例》，这些相关法律的出台有力地促进了社会经济的发展，民族资本主义的发展迎来了“短暂的春天”。总之，清末民初，随着财政的好转（清民之际，尽管处在动乱分裂时代，但毕竟有新的制度和经济因素，较之传统社会财政收入肯定有较大的增长），推动了社会保障制度的建立和完善。

二、民初社会保障的实践内容

（一）颁布与社会保障相关的法律、规章、条例等

进入民国后，中国社会的性质发生重大变化，由封建国家转变为资产阶级共和国，国家开始重视运用法律管理社会事务，在民生领域也不例外。针对当时军阀战争和自然灾害等原因导致百姓流离失所急需救济的现状。在普通民众领域，南京临时政府和北京政府颁布了一些法律和条例，如1913年、1914年分别颁布了《灾赈奖章条例》《义赈奖劝章程》，《勘报灾歉条例》，《义赈奖劝章程》《灾赈奖章条例》等，其中《勘报灾歉条例》，“规定按灾情轻重酌情蠲免赋税，并对缓征做了相应规定”[10]。1915年12月北京政府公布《游民习艺所章程》，作为失业者学习工艺以谋职的规定。为鼓励社会捐赠等。1920年公布了《政务处暂行章程》，为应对近代日益多发的自然灾害，蠲缓受灾地区税收负担，1924年又制定了《督办赈务公署组织条例》，1928年颁布《各地救济院规则》。以上法律、规章、条例等主要涉及对普通老百姓生活上的因灾救济、“这些赈灾相关条例、章程的推行，对后续政府赈灾规范的发展奠定了制度基础”[11]，但也存在其性质上属于临时救济，保障的力度小，保障时效短等缺点。为维护工人权益提供了法律保障。1923年，北京政府农商部颁布了《暂行工厂通则》，1927年将此通则修改为《工厂条例》。“还于1927年11月2日公布了《监察工厂规则》，但因政局不定，《工厂条例》和《监察工厂规则》均未得到切实执行”[12]。在公职人员领域，民初有较大的建树。特别是对军人的抚恤领域，南京临时政府制定了“《陆军恤赏章程》，而北京政府借鉴西方法文，形成一套以西方保障制度为蓝本的军人抚恤体系，颁布了《陆军平时恤赏暂行章程》《陆军战时恤赏章程》等军队抚恤法律条文”[13]。民初北京政府对社会保障事业在制度化方面进行了有益探索，推动了赈灾和福利制度的近代转型。

（二）设立救济、教养、抚恤和福利等机构

1912年，孙中山宣布成立南京临时政府，遂在临时大总统之下设置直辖机构，其中总统府秘书处一职“内分总务、文牍、军事、财政、民政、英文、电报等七科，民政科掌管全国救济、抚恤、慈善等事务，但南京临时政府存在时间很短，社会保障事业基本无从开展下去。北京政府时期中央也设内务部，参议院通过内务部官制，其中规定“内务总长管理地方行政、选举、赈恤、救济、感化、人户、土地、警察、著作出版、土木工程、礼俗宗教及卫生事务”，内设民治司等附属机构，民治司负责“关于贫民赈恤事项，关于罹灾救济事项……关于育恤趋及其他慈善事项”，管理地方公益事业、慈善团体、抚恤等事务，地方相应地也设置了民政部门，形成以北京为中心，延伸到省级行政机构再到地方政府的三线一体的赈济体系。在救济机构方面，各省、县地方均设有民政机构管理灾民赈济及其慈善事业。“1913年设立官赈、义赈合一的安徽赈抚局，1915年在蚌埠设安徽工赈总局”。在教养机构方面，如北京龙泉孤儿院，其功能为：“培养他们以工艺技能作为谋生的手段，建立了一年四季的生活作息制度、完善的卫生清洁措施、奖惩制度以及参观制度”，可见该孤儿院细致入微的教养方式。1913年成立的京师警察厅教养局，不仅践行着救济老幼病残等基本功能，还具备了对失足妇女、吸毒人员、杀人犯等进行人格塑造与再教育的功能。安徽省1912年增设贫民工艺厂中教养班收容85人、营业班10人、贫民工厂两次收容60人并教以染织技艺。湖南省设立的湖南救济平民工艺厂。1918年成立的奉天省教养工厂，“以培养劳动技能、养成劳动习性、矫正不良思想、造就合格社会民众为目标”。当然民初的救济与教养机构并没有严格的区分界限，往往交织在一起，功能重叠，有的只有救济功能或教养功能，有的二者兼之。

（三）尝试建立社会保险制度

按照保险学原理分析，民国时期谈不上有现代意义上的社会保险制度，更不用说民国前期。因此民国时期是否真正建立社会保险制度学界存在巨大争议。本节也将建立社会保险制度冠以尝试二字，以避免产生歧义。同时与救济、优抚、福利等社会保障组成部分进行对比可以看出这些是由政府或社会机构直接发放财物给困难民众，而社会保险则需要个人首先缴纳一定的保险费，然后再才能获取收益和保障。因此，笔者将社会保险部分单列出来进行阐述。民国前期的社会保险与劳工保险和劳动保险基本等同，这是社会保险在近代中国刚引进，尚不完善，加上“近代劳动保护思潮、“劳工神圣”等因素导致的。这一时期工人群体是社会保险的主要对象，其他群体（如急需救济补助的灾民、难民）的社会保险极少。北京政府于1914年颁布的《矿业条例》，其中就含有工伤补偿的社会保险因素。在劳动立法运动的推动下，劳工提出：“一切保险事业，需由工人参加规定之，以保障所有在政府，公共的、私人的企业和机构内的工人之损失或危险，劳工希望以此推动北京政府建立雇主和国家分担保险费的社会保险制度”。迫使北京政府在1925年颁布了《工会条例草案》，使该草案设有劳动保险条款，主要内容共25条。“凡从事于同一职业的劳工，得依该条例组织工会，在同一地方行政区域内，以设立一会为限，工会定为法人；工会的职务有关于会员的职业介绍、劳工待遇的改善、劳动状况的调查报告、劳工卫生的讲求以及智识技能的增进等事项；工会必须由该区域内有一定资格者50人以上的劳工为发起人，呈经当地行政长官，转呈地方最高行政长官，咨请农商部核准，才得设立。同时还规定发起人必须具备“现有职业并从事该业三年以上，从事官、公、私有事业之各该厂出具证明”等条件，违反上述规定成立之工会以违法论处”。1927年颁布的《工厂条例》涉及工伤、医疗及生育等劳动保险内容。民国初期，由政府管理能力有限，财政捉襟见肘，本应由政府主导并强制推行的社会保险，这时主要由企业主导，一定程度上发挥了政府的社会保障作用。如20世纪初期，一些企业为解决劳资纠纷或控制劳工行为，陆续建立一起员工强制储蓄保险，如中国银行1917年制定《储蓄金条例》，中华邮政于1920年建立了强制储蓄制度。

三、民初社会保障实践的总结与评价

民国初期是现代社会保障制度奠基和首个发展高峰，在社会保障行政、社会保障立法、社会福利机构等领域均做出开创性贡献，是现代社会保障制度模式的滥觞。民初的社会救济、教养、抚恤、福利等保障领域有明显的发展和完善，而在社会保险领域，一方面，社会保险是外来事物，中国缺乏从内部自然演进的制度基础和条件，因此社会保险在民初对民众覆盖面窄，起到的保障作用微乎其微；另一方面，由于清末民初，国门大开，带来了崭新的近代社会保障思想，加上中国传统自然经济受到破坏，近代工业起步，急需大量工人作为劳动力，在推力和拉力的双重作用下，社会保险这一新兴事物在企业的劳工群体中却获得了初盛，因此，这一专题值得学界深入探讨。从社会保障的实践上看，民初创设了多种多样的救济机构，这些救济机构，均有较为完备的章程作为制度保障，吸纳了不同种类的流浪人口。但由于民国战争频发，政府财力有限，总体上政府无暇顾及社会保障机构的建设，因此民国时期的社会保障机构尤其是地方的社会保障机构主要由私人和民间机构创办。从社会保障的形式上看，社会保障有的以直接赈济灾民、平民为主，有的以教授职业技能为主，形成了教养并重的近代新兴救济保障体制。从社会保障的特点上看，民初的社会保障特点有以下几个方面：第一，政府的公立救济保障与民间力量的社会保障并存，且以后者为主。第二，救济、教养、抚恤，福利等社会保障组成部分交织在一起，没有形成相互独立的社会保障体系。第三，由重养轻教变为教养兼施，社会保障体系由传统转向近代。

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作者：王爱兵 单位：赣南师范大学历史文化与旅游学院