社会保障财政责任与财务风险研究

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摘要：文章阐述了社会保障及其财政责任的内在含义、内容和特点，通过对我国社会保障面临的财务风险进行分析，提出了相应的强化社会保障财政责任、防控风险的对策。

关键词：社会保障；财政责任；财务风险；对策

社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，完善的社会保障体系也是一个国家综合实力的体现。构建和完善社会保障体系需要政府大量的财政投入，政府财政在社会保障体系中是否能够履行责任、抵御风险，是关乎一个国家的社会保障体系能否持续、高效运转的关键所在。政府在社会保障中的财政责任不明晰，抵御财务风险能力差，都会影响和制约社会保障体系的发展，不利于社会公平和经济持续发展。强化政府在社会保障中的财政责任、有效防控财务风险对于社会保障体系的完善意义重大，也是社会稳定和国家长治久安的重要保障。

一、社会保障及其财政责任概述

（一）社会保障的内在含义

我国的社会保障专家葛寿昌、丛树海等认为，社会保障是通过国家立法这种强制手段对国民收入进行的再分配，形成社会消费基金，对因年老、疾病、伤残、生育、失业、死亡和灾害等原因丧失劳动能力或生活困难时，从国家获得的基本生活保障。即社会保障本质上是一种社会安全制度，用以确保国家公民的基本生活以及对意外、灾害等问题的预防。

（二）社会保障的财政责任内在含义

社会保障的财政责任是指政府在履行社会保障职能时应承担的财政方面的职责，即为了维护国家社会保障体系的顺利运行，将财政资金分配给享有社会保障权益的居民。

二、我国社会保障财政责任的内容和特点

（一）社会保障财政责任的内容

政府对社会保障应承担的财政责任包括财政资金支持责任、财政政策支持责任和财政管理监督责任三方面，具体内容如下。1.财政资金支持责任即我国政府给予社会保障体系以财政资金支持的责任，是我国社会保障财政责任的核心内容，在社会保障体系中起着至关重要的作用。具体包括：（1）养老保险责任。养老保险，即社会基本养老保险，以保障离退休人员的基本生活为原则，具有强制性、互济性和社会性。我国现行基本养老保险划分为全国统筹部分和个人账户部分。个人账户部分实行省级统筹，利用市场机制公开运作，并由政府监督其市场化运作的过程。除了个人账户部分，其余养老保险基金由中央财政负责，全国统一进行管理和分配。目前，我国社会基本养老保险包括机关和事业单位养老保险、企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险三种类型。（2）医疗保险责任。我国医疗保障体系由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三部分构成。我国的基本医疗保险是根据参保人员身体状况和患病状况进行实际支付的，患病后参保人员得到的保障是与疾病相关的医疗服务。（3）失业、生育、工伤保险责任。我国的失业、生育、工伤保险由单位和个人承担主要责任，地方政府财政承担补贴责任。这三项保险旨在提高劳动力主体的安全保障，有助于提高社会劳动生产率。（4）社会救助与社会福利责任。我国现行社会救助体系包括生活救助、专项救助、灾害救助和临时救助四个方面，旨在保障贫困者的基本生活。我国社会福利体系对象包括老年人、残疾人、妇女儿童、青少年等人群，以现金补助和兴建福利设施为主，是目前我国最高级别的社会保障。2.财政政策支持责任即对社会保障相关税费的减免、优惠和补贴等的一系列财政政策。例如，社会保险费允许税前扣除，企业吸纳残疾人就业按规定可减免税收，为推动农村地区养老保险制度建设、缓解农民“老无所养”难题，中央财政对农村养老保险基金进行的财政补助等。3.财政管理监督责任即政府制定的针对社会保障资金的财务会计制度，对社会保障资金筹集、投资和支付过程进行管理，并对其真实性、合法性和效益性进行监控、检查和督促指导等。

（二）社会保障财政责任的特点

社会保障的财政责任实际上是一种有限的责任，尤其体现在财政资金支持方面，需要政府和其他社会保障支出主体共同承担着社会保障资金支出，如果仅仅由政府承担社会保障支出则政府财政负担过重，税收水平势必很高；如果仅仅采取平均主义，激励作用得不到发挥，势必影响社会保障体制的长远发展。因此，社会保障的财政责任需与政府的财政承担能力互相匹配，既要避免财政可承担能力下的不尽责情况，也要避免超出财政承担能力下的收支不抵情况。

三、我国社会保障面临的财务风险

（一）政府财政责任缺位、中央与地方的财政责任分担不合理

目前，中央和地方政府各级财政在社会保障方面的支出占全国财政总支出中的比重仍然较低，远远落后于西方发达国家水平，受长期计划经济体制的影响，我国政府承担的社会保障财政责任较少，存在一定程度的财政责任缺位。随着我国老龄化社会的到来，需要更多的政府财政补贴到社会保障中。社会保障事业关乎我国国计民生，还需通过合理调整政府财政支出结构，加大各级财政对社会保障的投入，积极应对日益庞大的社会保障资金缺口至关重要。另外，我国各级地方政府的社会保障支出超出中央政府的社会保障支出，地方与中央政府的社会保障支出比重严重失衡。中央政府和地方政府还需根据社会保障具体项目合理调整各自应承担的财政责任，避免中央政府社会保障支出不足。

（二）基本养老保险个人账户“空账”风险

根据2016年《中国养老金发展报告2016》数据，2015年我国城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额（即“空账”）高达4.7万亿元，而当年城镇职工养老保险基金累计结余额仅有3.5万亿，即还有1万多亿元的差额。根据人社部提供的数据，2016年全国城镇职工基本养老保险基金的总收入为2.84万亿元，总支出为2.58万亿元，当期结余是2600多亿元，累计结余是3.67万亿元，可以确保17个月的支付。虽从全国范围来看，养老金总收入大于总支出，仍有不少结余，但我国养老保险省级统筹部分在各省间运行差异较大，高的省份能够保障50个月的支付，低的省份当期收不抵支，累计结余几乎为零。养老金收不抵支，现主要依靠财政资金进行补贴，随着机关事业单位退休人员与企业退休职工进行养老金的并轨上调、计划经济时期不交社保的历史遗留问题以及我国人口结构日趋老龄化、人口预期寿命延长，养老金支付压力日趋加大。

（三）基本养老保险基金的资金风险

首先，投资风险。在基本养老保险基金进入资本市场前，一方面受市场的利率波动影响，另一方面受通货膨胀的影响，都会导致基本养老保险基金收益动荡，出现持平或者贬值情况。近年，我国经济受全球经济波动的影响，通货膨胀严重，定期存款利率频繁调整，对养老保险基金的影响加大。目前，我国有部分基本养老保险基金已投资于国债等资本市场，虽然是养老保险基金增值的最有效途径，但面临的金融市场收益波动、汇率波动、变现风险、金融危机等风险亦成倍增加，投资风险巨大，极易遭受经济损失。其次，操作风险。我国养老保险基金运营和管理过程中出现的操作风险包括基础数据丢失、信息混乱、工作人员操作不规范、经办人违规操作以及运营决策失误等问题。

四、强化社会保障财政责任、防控财务风险的对策

（一）优化社会保障财政支出结构、合理分配财政责任

遵循社会保障的公平性原则，首先，需要调整社会保障财政支出的区域分配。中央政府应该进一步增加城乡居民、贫困地区、农村地区、中西部地区的财政投入。其次，扩大社会保障体系服务范围，增加对农民工、弱势人群的财政投入，丰富和完善社会保障项目体系。另外，对社会保障体系的具体项目需按责任大小进行全面统筹规划，对中央与地方的财政责任权责边界通过法律法规明确界定，确保财政分级负责高效、有序地进行。此外，推进社会保障财政转移支付制度改革，推动中央政府和地方政府之间在财政范围内共同承担对社会保障的财政责任，同时有助于提高政府社会保障资源配置的经济效率和社会效益。

（二）做实个人账户

个人账户当期金额应当账实相符，现统筹资金不足以发放养老金的问题，除了增加中央财政对基本养老保险金缺口的补贴，地方政府应高度重视，确保当期个人账户资金专款专用。首先，通过基本养老金入市可以提升养老保险金的收益率。同时，建立中央调剂金机制，各省上交调剂金互济余缺，再由中央统收统支基础养老金。其次，借鉴国际上的经验来看，当出现养老金收不抵支的情况时，还可以采用两种办法，一是提高退休年龄，二是降低基本养老保障水平。世界银行研究报告中指出，与国际上其他国家相比，我国的退休年龄还有延长空间，通过制定合适的退休政策，可以在一定程度上起到缓解社会保障资金空账的作用。

（三）加强对养老保险基金的风险监管

一是要多渠道分散投资风险。积极扩大养老保险基金的投资渠道，按照谨慎原则重点投资收益稳定、低风险、信用评级高的资产配置组合。对近期即将退休人员的个人账户基金可进行流动性强的短期投资，对年龄较低人员的个人账户基金可进行长期投资。二是要多部门协同监管。建立国家最高养老保险基金监管机构，形成全国社会保障基金理事会、人力资源和社会保障部、证监会和银监会等的协同监管。三是要完善养老保险基金审计。形成审计师事务所、精算师事务所、资产评估公司、风险评级公司等第三方社会组织的专业监管。我国社会保障体系正处于制度完善的关键时期，还需不断加大对社会保障的财政投入力度，同时需明确各方责任，建立多主体、全方位的监督机制，充分发挥中央政府宏观调控职能，全面推进我国社会保障体系的完善和公共财政的实现。

参考文献：

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[4]杜晓楠,王蒙.我国政府社会保障财政责任与财政能力研究[J].商业文化(上半月),2011(12):214-215.

作者：王小英