社会保障支出地区差异性分析

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摘要:改革开放新时代背景下，我国经济高速增长，但财政社会保障支出地区差异化明显，收入差距收敛效应显著，地方财政社会服务的差异明显。本文通过统计2009年～2018年各个省(市、自治区)的财政社会保障支出数据，运用基尼系数，分析政府社会保障支出的地区差异性，并在剖析原因的基础上从中央财政和政府两方面提出完善财政社会保障的举措方法，通过实行财政转移支付制度，努力缩小城乡差距，同时建立健全相关社会保障支出预算制度，创新财政社会保障体系模式，以减小社会保障支出地区差异性，促社会成员共享经济发展成果。

关键词:政府财政社会保障支出；地区差异；基尼系数

一、引言

社会保障制度是中央政府和国家为实现社会公平正义、化解社会矛盾以及确保国民共享社会经济发展成果的一种社会福利制度体系。党的五中全会也将工作重点指向国民经济和社会发展，健全多层次社会保障体系。同时，针对地区间民生保障存在短板的问题，国家坚持完善社会经济发展体制，使得社会保障得到了迅速发展。充分了解我国社会保障支出的地区差异性并探讨出导致社会保障发展不公平性的问题所在，对完善我国社会保障制度、维护社会和谐稳定有着巨大的意义。本文以2009年～2018年具有代表性的八个省(市、自治区)的财政社会保障支出数据为依据，利用基尼系数，分析财政社会保障支出的地区差异的现状和趋势，并提出缩小差距的具体意见和建议。关于社会保障支出的差异性，国内学者很早就展开了一系列的理论探索和研究，如宛亚琴通过对2008年～2016年的财政社会保障支出的分析，提出完善财政社会保障转移支付制度的措施[1]。徐倩和李放则利用1998年～2009年财政支出的数据指出应该优化财政社会保障支出项目结构以确保其顺利展开[2]。李凤月和张忠任使用泰尔指数的方法针对我国社会保障支出地方差异的贡献指数，对中央和地方的关系进行系统的研究，得到总体差异主要受制于区域差异影响的结论[3]。同时，一些学者从外部供求视角出发，采用动态面板数据GMM估计方法得到政府对于社会保障支出有着推动需求和供给两方面的作用[4]。基于四中全会精神，李宏和张向达通过对地区社会保障支出对覆盖率水平影响的计量检验得出政策保障的重要性[5]。除了针对国内现状的研究，林治芬和雨晨将国外的做法与国内进行比较，对中央和地方社会保障支出责任进行划分，探求更好的改进措施[6]。侯晓艳和刘双艳基于山西省11个地市的统计数据对灰色关联现象进行分析，认为各因素对于社会保障支出的影响程度也存在一定的差异性[7]。纵观以上研究，大多数学者通过利用动态面板或是变量分析研究地区间的差异性，总结出促进均衡性的相关措施，然而动态面板数据一定程度上受制于省份之间的空间问题，假设的因素有限，所以本文通过利用2009年～2018年八个省(市、自治区)的人均社会保障支出，采用了基尼系数计算模型，通过计算各地区人均政府社会保障支出，结合基尼系数的测算标准，进一步分析地区性社会保障支出差异性的原因。

二、基于基尼系数的政府社会保障支出均衡性计算

(一)社会保障支出基尼系数计算方法

基尼系数是衡量国家或地区居民收入差距的常用指标，如下图所示，常用的基尼系数的算法是通过面积比A/(A+B)表示不平等程度。本文将以基尼系数作为研究政府社会保障支出差异问题的测度手段，基于离散型基尼系数的计算更能具体明确地反映经济状况，因此选择该方法对我国2009年～2018年各省的政府社会保障支出进行差异化的度量研究，其具体公式如下。其中G代表基尼系数，Xi代表第i年各省社会保障支出占全部社会保障支出的比例，Yi代表第i年人口数占全部人口总数的比重，(Yi)′表示累计到第i年的人口总数占全部人口总数的比重。

(二)社会保障支出均衡性评价标准

政府社会保障支出均衡性的评价也即反映在基尼系数的测算结果中，基尼系数最大为“1”，最小等于“0”，基尼系数越接近0表明政府社会保障支出分配越是趋向平等。因此当把基尼系数应用于均衡性研究时，其评价标准为：0.2以下视为分配绝对平均，0.2～0.3视为分配比较平均；0.3～0.4视为分配相对合理；0.4～0.5视为分配差距较大，当基尼系数处于0.5以上时，则表示分配悬殊。而0.4通常作为分配差距的警戒线，大于这一数值便会出现消极的社会不公平现象。

(三)社会保障支出基尼系数(2009年～2018年)

通过查阅2009年～2018年的《中国统计年鉴》以及各省的国家统计公报，统计出2009年～2018年江苏省、北京市、广东省、四川省、宁夏回族自治区、湖南省、山西省、甘肃省这八个具有代表性的地区政府人均社会保障支出数据表，为了更好地反映地区间政府社会保障支出差异性，使测量结果更具可比性与分析性，计算基尼系数时主要选取2009年～2018年各省人均社会保障支出分配指标进行测度，将我国所有省市按照地域及经济水平的相对差异进行划分，本文在计算基尼系数的时候之所以选取这八个省(市、自治区)原因在于它们涵盖了我国欠发达的中西部地区，以湖南省、四川省为例；同时以北京市、宁夏回族自治区和甘肃省作为横向对比代表着同为北部但经济发展有着明显差异的地区；而江苏省、山西省则代表着不同经济发展水平的东部地区；以及近年来发展迅猛的南部地区，以广东省为例。本文以这八个具有完整代表性地区的省(市、自治区)为例，将地方人口总数考虑在内，通过统计各地区近十年的人均社会保障支出计算相应的基尼系数，再由地区间的横向对比和时间线的纵向对比，分析数据走势的代表意义，具体数据如表1所示。通过整理计算2009年～2018年所选取省的人均政府社会保障支出额指标，根据基尼系数相对平均差离散型计算公式，计算江苏省、北京市、广东省、四川省、宁夏回族自治区、湖南省、山西省、甘肃省的基尼系数值得到我国对应年份的人均政府社会保障支出基尼系数表，见表2。

三、社会保障支出均衡性分析

(一)社会保障支出基尼系数趋势

从表2结果可以看出，2009年～2011年，我国政府社会保障支出基尼系数值较高，均在0.4以上处于高差异水平，而随后的三年里，截止到2014年基尼系数趋于降低，中间虽然有起伏但相较于之前的几年有明显的下降，这说明随着我国社会经济体制的不断完善以及相应政策的出台，我国政府社会保障支出差异化程度正在不断缩小，逐渐趋于稳定的态势。更为明显的是，从2016年开始，我国政府社会保障支出基尼系数便基本稳定于0.3左右，甚至在2018年达到了0.28，尽管各地区仍存在着差异，但基尼系数所反映的现状仍然在可接受的范围内，说明较以往差异化得到了很好的控制。这些都表明在经济大发展背景下，尽管地区不均衡现状是一个很严重的问题，但国家政府一直都在努力完善地方体系，以促进地区间的公平发展。

(二)地区间社会保障支出现状分析

总体上看，我国各地区政府社会保障支出差异化仍然是一个很严峻的问题，从近10年的基尼系数表可知，各个地区鉴于地理位置和经济发展水平的不同，加之政府相关政策的落实强度不同，相应的社会保障支出波动比较大，其离散程度更是说明了各地区之间的绝对差异的存在[8][9]，尽管社会保障总支出西部地区占了很大的比例，这也正是从侧面反映出国家对于偏远地区的投资力度正在加大。而相比较之下，东部沿海省市基于经济的快速发展以及完善的法律法规制度的落实，其相对公平性得到了保障，间接拉低了整个国家的社会保障支出差异性指数。基尼系数的减小从客观上来说，一方面是由于我国社会保障相关制度的不断完善促进了中西部地区的经济发展以及保障强度。另一方面，西部地区人们一直以来紧跟时代的脚步，积极落实推进新时代中国特色社会主义思想，提高生产力发展水平，从而提高人均社会福利，提高人均社会保障支出，立志于减小地区之间的发展不平衡性。

(三)原因分析

对于政府社会保障支出地区差异过于明显的现象，不论是与过去相比，抑或是与其他国家相比，我国在经济发展大背景下出现这样的现状，亟待深思其背后原因。以下便是可能会导致该种长期不均衡性发展的缘由：1.各地区的社会经济发展水平限制了政府对于农村的救助保障水平。综上几个图表分析可知，诸如宁夏、甘肃等地的财政社会保障支出之所以低于同年度其他地区的支出，很大原因是这些地方社会经济发展落后，政府财政给予能力不够。干旱的自然环境，位居内陆的地理位置甚至是自然灾害的影响都使得这些省的经济发展比较缓慢，后劲不足，而当地居民也没能极大融入外界环境，没有掌握最先进的科学技术以发展本地经济，这些不利因素也正是政府减少对其融资和分配资金的原因。2.政府和当地居民对于财政社会保障体系认知不足。相较于江苏省、上海市这些沿海发达地区，政府的认知先进，公共基础设施完善，出台的相关政策也符合当地居民的经济能力，大家对于财政社会保障支出体系也较内陆地区有了更为全面的认识，所以偏远地区的认知的滞后性成为了不可否认的事实，极大地阻碍了社会保障体系在这些地区的推广和建立，这些认知上的顽固性很大程度上限制了当地谋求发展，谋求新出路，谋求新思想的动力和信念，限制了国家对其投入的积极性，这种认知水平是导致财政社会保障支出效率低，分配不公而又得不到改善的最大原因。3.农村地区法律制度保障措施不完善，工作缺乏规范性引导性。依法行政是政策实施规范化、法制化的根本条件，运用有效的法律手段，消除政策执行以人治代替法治的行为，有助于政策的顺利执行，财政社会保障支出从一定意义上说属于公共政策的范畴，因此也必须要有具体的法律法规进行监管。而当前，农村地区的社会保障体系制度方面的法律法规制度的缺失使得宣传人员在执行的过程中重重受阻，个人主观色彩浓重，工作缺乏规范性，“一言堂”的局面甚是严重，使得大家齐心协力改变这种局面的热情递减，很多人对于政策持漠不关心的态度。自己的不作为，奈何政府施加权威也无济于事，最终只是形成“推”的局面，而不是主动“拉”的心态。而相对比之下，沿海地区接二连三出台的一系列政策的实施和运用又势必会更快地拉大彼此之间的差距。

四、对策以及建议

社会保障作为一种转移性支出，对于财富的再分配、社会成员共享经济发展成果有着至关重要的作用，但经由以上的分析，不难发现，我国目前的财政社会保障不论从执行力度还是实施效果来说都呈现出一种“本末倒置”的现状，民生问题，社会保障发展的根本问题，理应提上日程。报告特别提到，保障和改善民生要抓住人民最关心最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行。以经济建设为中心作为特定历史时期的产物有其必然性和合理性，但毋庸讳言，长期坚持下来的经济建设带来社会财富迅速增长的同时也导致了地区经济发展失衡，区域、城乡、群体之间差距扩大，衍生出了一系列不良“后遗症”。财政社会保障制度主体性和目的性的迷失，导致了我国长期以来有关民生财政社会保障支出地区差异的现状一直没有得到良好的改善。所以，鉴于上述分析，本文提出以下建议：

(一)加大中央财政对于落后地区的投入力度，实行财政转移支付制度

中央财政作为各省社会保障资金的重要来源，其对一个地区的社会保障水平的提高有着很大的影响。实行财政转移支付将中央财政弥补力量悬殊地区的财力欠缺[10]，由地方政府统筹安排补助支出，均衡地区间的财力差距，最大可能地实现地区之间财政水平的均等化。地方政府应当积极主动向中央提出申请发放资金，根据事权划分承担相应的责任，互相监督，适当加强中央事权和支出责任。对于上述甘肃、宁夏这样的偏远地区，国家应该投入更多的资金用于社会保障支出，“为政之道，以顺民心为本，以厚民生为本，以安而不扰民为本”。同时，协调城乡区域发展、健全多层次社会保障体系作为“十四五”规划新时期经济社会发展的主要目标，加大中央财政对落后地区的投入力度，既契合了五中全会致力于人民共享社会保障支出、缩小城乡发展差距的精神，也是实现财政转移支付制度的必要前提。

(二)努力缩小城乡差距，建立相关社会保障机制

对于不同地区的社会服务来说，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任，而这些亟需政府建立相关的社会保障体系，加大对于西部贫困地区的扶持力度，促进共同发展。与此同时，加快贫困地区的经济发展水平绝非易事，政府需要通过大数据、互联网等新型产业技术深入及时了解他们的收入情况，建立相关社会保障机制，高效率地实施更为公平的保障政策，使得财政社会保障普惠于民。另外，政府在分配资金时要有意识地实现城乡一体化的战略布局和缩小城乡收入差距的目的[11]，坚持公平公正、实事求是的原则，在城乡社会保障上要一视同仁，竭力缩小城乡之间的差距，使“无形的鸿沟”逐渐消失。

(三)提高创新意识，创新财政社会保障体系模式

当今，我国的社会保障支出体系的构建类别趋于单一，模式固定，极易使得当局者思维僵化，阻碍政策的进一步实施，为此，省政府可以转变建立体制，进行创新，构建多类别的救助体系、救助方式[12]，从顶层设计上实现政策与扶贫的有效衔接，并通过部门协同、数据共享开拓等更具创新模式的社会保障制度加大地方人民的配合性与认知能力，提高社会的全面参与度，同时把城市居民消费受制于价格水平变动影响的因素考虑在内，根据城市化程度对城乡差距的影响[13]，潜在地提高社会保障体系的城乡稳定性建设，实现公共服务均等化，减小财政社会保障支出的地区差异性、不均衡性，实现社会保障制度的可持续发展。财政社会保障具有一定的刚性，建立社会保障二元结构[14]为推进社会保障支出提供有力的推进器和安全网，以创新之名、以创新之念更高效地促进地区间的公平性，更加平衡、充分地满足人民在新时代的需求。五、结论与展望在时刻以人民群众的利益为重的发展取向推进社会保障体系建设的新时期背景下，我国政府始终致力于通过深化改革破除地区间的不平等利益性问题，缓解利益固化的藩篱，积极主动地发挥各自职责，妥善解决有关民生财政社会保障支出地区差异性的问题，使民众公平共享社会经济发展成果。因此本文以地区财政社会保障支出为视角，并利用2009年～2018年间江苏省、北京市、广东省、四川省、宁夏回族自治区、湖南省、山西省、甘肃省这八个省(市、自治区)的人均社会保障支出数据，通过基尼系数计算而得的政府社会保障支出均衡性地区差异现象仍很显著，主要的研究结论有：(一)基于基尼系数的计算结果，财政社会保障支出地区效应仍存在明显不足，但2016年之后我国地区间的基尼系数便处于较低的数值，在促进社会保障支出均衡性问题之下，新时代下政府在拨款财政方面起着举足轻重的作用。党的五中全会明确指出我国发展不平衡现象仍然突出，民生保障存在短板，因此在健全社会保障体系之外，未来财政支出的均等仍需要政府的统筹安排。(二)随着我国社会经济体制的不断完善以及相应保障政策的出台，我国财政社会保障支出差异化程度正日益缩小，逐渐趋于稳定的态势。但地理位置、经济发展程度和人口密集程度的不同在很大程度上导致地区间社会保障支出有别，东部南部经济发达地区在顺应时代的良好趋势下会使原本甚微的差异性更加显著，与原本的目标背道而驰。这需要通过精准扶贫措施来缓解地区间的不平衡发展态势以及由差异化所带来的的各种弊端，在此基础上进一步明确目标、完善政策设计，确保人民共享经济成果的目标最终实现。(三)除外部因素，地区间关于社会保障的认知水平也参差不齐，东部和南部经济发展迅猛地区通过丰富的渠道了解社会保障，并切身享受其带来的好处，与之相较，中西部因政策落实的落后性加之地区人民对于社会保障支出的普适性缺乏相应的认知，一定程度上制约了相关政策的顺利推进。本文针对八个具有代表性的省(市、自治区)人均社会保障支出数据进行分析，具有一定的普遍性但也缺乏准确性，对政府社会保障支出均衡性的分析过于集中在地区间差异本身以及经济发展水平对其的影响，而没有详细地针对人口密集程度进行差异分析，人口数量的差异对于社会保障支出也有着不同的影响机制。同时，本文对于理论性政策的分析偏少，而政策与目标的一致性是解决地区间差异性的重要前提，所以在未来的研究中将人口因素考虑在内进一步拓展，探究其对政府社会保障支出均衡性的具体影响，深入了解地方性政策的实施，完善财政社会保障制度，时刻对标五中全会明确的任务，健全多层次社会保障体系，调节不同地区政府社会保障支出水平，进一步优化转移支付手段以缩小地区间的差距。

作者：佟佳乐 单位：南京师范大学金陵女子学院