征地拆迁问题及对策

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一、征地拆迁存在的问题

（一）法律、法规的缺失。长期以来，农村房屋拆迁处于无法可依的状态，对农民房屋的私有财产权，一直采取忽略或放任态度，在可见的法律法规中，房屋仅被包含在“附着物”之中，严重混淆了农民土地的集体所有性质和房屋的的私有性质。地方政府在办理农村房屋拆迁补偿事宜时主要参照国有土地上的城市房屋拆迁补偿办法进行。（二）农民失地问题的影响。土地既是农民的基本生产资料，也是农民的最可靠的生活保障。在当前社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生活保障。20世纪90年代以后，各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境。失地农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，在就业方面明显处于劣势地位，目前相当一部分处于失业和半失业状态，失去土地后生活水平下降的现象相当普遍。实行货币补偿后，失地农民自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇，但从总体上看，失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低。（三）拆迁房屋权属、面积确定难题。1．拆迁房屋的权属问题。农村集体土地产权不清，是农村房屋拆迁农民权益得不到有效保护的深层次原因。由于我国规划、土地管理起步较晚，在地籍初始登记时，缺乏统一严密的政策、步骤和方法，再加上政策宣传不到位，农民法律意识淡薄，致使登记工作不规范，造成地籍资料不完整、地籍要素记载不详、土地错登记、漏登记等问题大量存在。又因时间跨度长，许多房屋的土地证记载与实际情况不符，导致在拆迁过程中对房屋产权难以确认。有些年代久远的无证老房，也因为使用人不能提供合法的权属凭证而无法确权。2．违章建筑的存在。违章建筑的蔓延和缺乏管理加大了拆迁难度。首先是由于国家对土地的宏观调控和城市规划控制，剥夺了部分农村村民审批宅基地的权利，造成不少农民的实际居住困难，有的农民因此搭建违章建筑用于居住；其次受经济利益的驱动，许多农民为了追求房屋租赁利润，违反政策，突破规划乱搭乱建，用于出租；还有部分农民法律意识不强，以为可以在自己的房前屋后及自留地小搭小建，形成大面积的违章建筑。而政府对违章建筑缺乏有效管理手段，土地、规划等部门监察力度不够，导致违章建筑屡禁不止。在拆迁时部分农民要求违章建筑享受拆迁面积，达不到目的就阻扰拆迁或期望最好不要拆迁，拆迁越迟越好，想方设法拖延时间。而我们往往在拆迁过程中实施“有情操作”，从兼顾老百姓部分实际利益出发，对违章建筑进行了一些补偿，客观上助长了非法抢建之风。（四）行政补偿的缺失。现行的征地补偿额度是与市场无关的政策性价格，过于偏离土地的市场价值和农民的经济预期。而且补偿费用分配也存在问题，现在我国的征地补偿中土地补偿占大头，由集体统一支配；其它补偿及劳动力安置费用占小头，归农民个人。有的地方政府出台的房屋拆迁补偿标准多年不变，与近几年大幅度上涨的房价存在较大的差距。目前征地拆迁的行政补偿表现为：①补偿的标准偏低，大多是按照原房屋的建造价给予补偿；②补偿的范围偏小，基本上只限于财产权补偿，而财产权补偿也只限于直接损失的补偿。事实上，被拆迁人在拆迁过程中失去的不仅是房屋，他们的生活、工作都受到了影响，这些都未得到相应的补偿。（五）补偿安置存在的问题。1．住宅用房补偿安置存在的问题虽然大多数被拆迁户也选择调产安置，但普遍感觉理想的（能接受的）家居难落实。对农户住房的安置方式不够统一，而且标准多变；安置房建设滞后，没有把农居安置点与建设工程同步规划，许多群众在被拆迁时，连自己的家到底安置在哪里都还心中无数；推行多层公寓与农民生产生活的矛盾，由于部分撤村建居的社区土地没有按照政策收购，农民仍然要种地，住多层的农民，农具摆放问题难解决；农民思想观念难接受，为了生产生活方便，农户历来都是单门独户居住，拆迁后一下子要让他们与城市居民一样住单层套房，生活习惯难以改变，思想上难以接受。而且这种安置方式也存在着许多弊端：农民的生活消费开支大大增加，楼房需要交纳水费、电费、物业管理费、煤气费等各项费用，使农民不堪重负；原来可利用宅基地发展的家禽业、家畜业、手工作坊也被断送，农民失去了一定的经济来源；由于使用的是集体土地，这种楼房在现有的政策框架下难以正常进入房地产市场出售。2．非住宅用房的补偿难点不少农民利用个人住宅开设家庭作坊的赔偿问题，先是房屋性质的认定，如果认定为住宅用房，就按一般的住宅用房处理，必将导致作坊关门；如果作为经营性用房就要给予相应的营业性经济补偿和设施补偿费，但新的经营场所难以安排，也将导致作坊关门。拆迁后如果没有新的经营场所，原来的机器设备不能再利用，这部分人就面临新的就业问题。现实中不少家庭作坊成了拆迁中的“钉子户”，他们要求政府解决经菅场所、提高补偿标准。3．装修补偿问题房屋装修补偿也存在难点，许多原来装修比较好的农户，由于评估实行的是重置价标准，认为自己辛辛苦苦花了许多钱进行装修，现在拆迁赔偿价格比当初装修费还少，会有抵触情绪。另外有些农户一旦知道自已的房屋马上就要拆迁，就突击装修房屋，抬高拆迁评估价，得不到理想的赔偿价格，就极力阻扰征地拆迁。房屋装修补偿缺乏统一的规定。（六）政府行为和职能出现偏差。1．超前颁发拆迁许可证。个别项目拆迁在没有拿到《项目建设用地批文》之前，为了赶工程进度，提前发放《集体所有土地房屋拆迁许可证》，拆迁程序不到位，造成老百姓对政府的不信任。这种情况很少，但还是需要行政部门尽力杜绝此种情况的发生。2．私下给房屋评估机构定盘子。在实际操作中，拆迁人事先给评估机构（人）框定一个补偿总盘子，使拆迁评估成为既定方案下的分项数字游戏。这样的评估只是给政府的拆迁行为披上了一件公正的外衣。3．擅用自由裁量权，引发农户间补偿不公平。拆迁人必须要与每一位农民签订拆迁协议后，才能实施拆迁。因此，拆迁人为了防止农民夜长梦多（不断増加补偿项目，如装修）、为了确保建设项目的工期、为了获得拆迁进度奖励，非常希望尽快与每位农民签订协议。面对每个农民提出的不同要求，只要不超出其底线，拆迁人总是尽量满足，但要求农民个体一定“保密”。这样就造成即使相似结构、相似朝向、相似用途、相似成新度的建筑物或其它装潢物品的补偿价格差异悬殊，这种悬殊更多地出现在相邻村。

二、征地拆迁问题解决对策

（一）农民失地问题的解决。在土地征用的过程中，特定个人为了社会公共利益做出了特别牺牲，对他们给予公平的补偿，体现了政府对公民财产权利的保障，符合公平与正义的原则。鉴于土地对于农民具有生产资料和社会保障双重功能，国家征地对农民的补偿也应充分考虑这两个方面。按现行补偿内容进行补偿，应参照当前物价水平、消费总体水平等因素，提高补偿标准，以确保农民在失去土地后有能力再创业、再就业，保证他们在失去土地后生活水平和生存环境能不断提高和改善；还应建立征地安置基金，并合理地管理该基金，使之增值等。建立“以土地换社保”的新机制，建立有效的农民社会保障安全网。近年来，农民失地问题如何解决，已被各地政府摆上议程，如在江苏省启东市，失地农民的低保问题已摆上了日程，就等各项条件成熟之后来具体实施了，失地农民低保政策的出台，应该会为今后的拆迁工作带来积极的推动作用，也体现了征地拆迁“以人为本”，使城市建设步伐加快。（二）拆迁房屋权属、面积的确定。1．拆迁房屋权属、面积的正确确定。对拆迁房屋的权属、面积确定要严格依照国家有关规定。拆迁房屋产权证上载明的面积与实际面积不一致，或未申请颁发房屋所有权证但已持有合法的批准文件的情况在实践中常常发生，首先应明确被拆迁房屋产权证载明的建筑面积是确定拆迁安置补偿面积的法定证据，凡与产权证上载明的面积不一致的，以产权证上载明的面积为准，这符合行政法规的规定。同时，对未取得产权证但持有合法批准文件的，也应以持有的合法批准文件为准。对于农民擅自搭建的违法住宅，如符合规划且在宅基地指标范围内的，可考虑依法补办有关土地审批和规划审批手续。对不符合规划要求或没有宅基地指标的违法建筑，应依法予以拆除，保障城市规划的顺利实施。又比如，在江苏省启东市合角村，在拆迁年代久远的老房子且该房子已遗失宅基证时，当地政府根据现状审批面积，再根据合法的面积来定性补偿。2．违章建筑的处理。违章建筑是征地拆迁过程中的一只“拦路虎”，往往造成征地拆迁纠纷，极大地阻碍征地拆迁工作的实施。违章建筑不应该给予补偿，首先其存在的合法性未得到法律的认可；其次，给违章建筑进行补偿，是对大部分遵纪守法的人的最大不公；再次，给违章建筑进行补偿，会刺激违章建筑的大量产生。（三）行政补偿的公平合理。行政补偿的公平合理就是被拆迁者能够达到与征收之前相等的经济条件，应该既不因为拆迁致富，也不因为拆迁变穷。应做到补偿费用公开、补偿标准公正、补偿政策公平，坚持公开、公平、公正的原则，以公开促公正，以公平保稳定。（四）安置政策的保证。1．住宅用房的补偿办法。抓好住房安置应注意的问题包括：①要完善房屋拆迁管理办法和程序。按照“先补偿安置，后拆迁建设”的原则，用制度规范房屋评估、拆迁和安置行为，保障拆迁双方当事人的合法权益。②要妥善做好安置工作。房屋拆迁安置补偿可实行统建还房、划地自建、货币补偿、产权补偿等形式，供被拆迁人自主选择。无论选择哪种安置方式，都要超前进行拆迁安置，确保补偿到户、到人，严禁“打白条”，并确保被拆迁群众过渡期间的基本居住和生活条件。③要改进安置小区建设管理办法。安置小区要纳入城镇规划，配套完善基础设施，努力达到既方便群众生活、又有利于增加就业、保障经营收益和加强管理服务的要求。2．非住宅用房的补偿办法非住宅用房的拆迁安置可以采取如下对策：对必须搬迁拆除的，应规划安排置换用地，以地易地，确保其稳步发展，促进集体经济的良性发展；对可以腾笼换业的，应允许所在街道、村（社区）按照规划实施改建，减免相应的配套费，实行平稳过渡；对于符合规划建造的，既不必搬迁也不必腾笼换业的非住宅用房，应与经济发展留用地政策相衔接，完善土地出让手续，减免相关费用，鼓励企业持续健康发展。3．装修的合理补偿。对住宅装修费用的补偿建议实行综合价补偿，按照不同年代、不同用材、不同档次确定不同的综合价，使突击装修无利可图。（五）住房困难户的解决。拆迁补偿的根本原则应该也只能是公平、公正、等价，贫困和困难不是是否接受拆迁的理由，拆迁人在取得拆迁许可证后，拆迁就会按法律程序带有强制性。拆迁补偿只要坚持公平、公正、等价原则，就不应当成为一种救济手段，更不应当成为解决其他社会问题（比如贫困）的方式。解决由于拆迁可能带来极少数被拆迁人贫困的问题与拆迁政策挂钩，这一做法扩大了拆迁工作的社会性，产生的矛盾和问题远远不是拆迁工作所能解决和克服的。（六）政府的职责履行。1．救济渠道要建立公开、公平、公正资源性资产配置的新机制，推行征地拆迁的制度改革，建立配套的、完善的司法救济途径，切实保障和维护被拆迁人的利益。2．加强管理要坚持“两公告一登记”制度，提高征地拆迁补偿安置。工作的透明度，使被拆迁人有知情权、参与权与监督权。规范拆迁管理行为，做到拆迁人持证上岗，坚持公开、公平、公正的原则，増加工作透明度，接受群众监督，避免出现补偿标准不一的现象。要坚决杜绝征地、拆迁工作中的不文明行为，不应把拆迁困难户当作“钉子户”对待，把文明执法和依法行政统一起来，切实履行好政府的公共服务职能，完善拆迁程序，加强监督管理。要实行村务公开，对征地拆迁补偿安置费的收支、使用情况由农民进行监督。严格征地拆迁补偿安置费的结转、收支管理程序，实行专户储存、专款专用、收支两条线，严禁侵占、挪用、截留。纪检监察机关要充分发挥职能，加强监督、审查，坚决杜绝各种贪赃枉法、循私舞弊等违法行为发生。3．做好宣传发动工作。征地拆迁作为一项特殊的社会活动，需要社会各阶层的重视和理解，做好宣传工作，尽最大可能争取群众对折迁的支持与监督。避免由于缺乏拆迁主体和被折迁人之间的对话交流的渠道，造成群众对拆迁安置的政策了解不够、理解不透，或者误解了拆迁安置政策。拆迁对农民来说是一件大事，要及早向村民仔细宣传有关政策规定，耐心讲解征地折迁的补偿安置方法、补偿标准，既要让农民了解拆近的目的、意义，又要让他们清楚拆迁后的长远利益，帮助他们解决困难。只要工作到位，群众是能够理解和支持政府决策的。4．责任部门互相配合。解决征地拆迁问题不能单打，不能就事论事，必须综合考虑，统筹兼顾。土地管理部门应当认真清理、统计各乡镇村民一段时期内符合建房条件的户数和面积，应做好集体土地房屋拆迁主体。规划部门可以根据城市规划和村镇规划，专门划出一块地方，用于农民自行建房或政府代为建房，用成本价卖给农民，但集体土地所有权不变。这既能解决农民建房问题，又有利于村镇统一规划建设。如在江苏省启东市汇龙镇，征地拆迁中对群众的安置可以说非常到位，农户可以依据自家经济情况来选择安置房或者在政府统一规划的地段建房，或是市场价评估都可以，这种多样选择有利地推动了拆迁建设的步伐。

作者:张松 单位:江苏省启东市汇龙镇