浅析社会保障制度的借鉴与启示

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我国建国初期在“一边倒”政策指引下，几乎完全仿照苏联建立起一整套国家机器，也包含社会保障制度：与苏联的国家保险模式相同——都在计划经济体制下基于公有制建立国家保障。苏联解体后，俄罗斯进行一系列社保制度改革与我国同期的特色社会主义市场经济体制下的社保改革具有相似之处。通过比较两国社保制度，对我国完善社保制度有重要意义。

一、社会救助重视非货币性救助

与中国相同，俄罗斯的社会救助给予申请受助者的救助形式包含现金津贴和物资救助。除此之外，俄罗斯社会救助体系中十分重要的一项制度设计是社会服务，它是指由俄罗斯联邦或地方政府对从事社会服务领域活动的社会组织授权，为处于困难生活状况的俄罗斯联邦公民、外国人、无国籍人、俄罗斯联邦的常住人口和家庭提供必要社会性服务的活动。简言之，即为政府授权并购买社会组织的相关服务来救助俄境内有救助需要的人。其突出的特点是提供实物性(非货币性)形式的社会性服务，例如洗衣、做饭、精神疏导、儿童教育、残疾帮扶、就业培训等。俄罗斯社会救助中的社会服务项目非常值得我国学习借鉴，当前我国社会救助仍然以货币性救助为主，例如城乡居民最低生活保障救助制度、住房救助制度、教育救助制度、医疗救助制度等等。这些救助制度目前普遍采取的救助形式不外乎于直接提供资金津贴或减免受助者享受相关服务项目的费用，而缺乏由社会组织提供的非货币性社会服务。总之，我国以往的社会救助没有将“救”和“助”有机统一起来，更多的是“救”而缺乏“助”[1]，而这种救助形式只能是一种被动接受式的救助，其不仅很难取得救助者与受助者之间的共意，最根本的其很难从源头上去消灭贫困，即只是在消灭贫困的形式，而不是在消灭造成贫困的原因。而俄罗斯的社会服务无疑为我们提供了一项很好的借鉴，尤其是其中包含的“残疾儿童教育和培训”、“就业培训”等项目，无疑极大提高了一个受助者的可行能力，使其能够更好的摆脱贫困。另外，近年来我国政府在提供相关社会服务方面也开始越来越依靠社会组织的力量，例如城企联动普惠养老专项行动实施方案（试行）的，北京大爱清尘公益基金会与山东省政府合作救助尘肺病患者，济南天桥区乐享爸妈和雅士兰庭提供政府购买的日间照料等。但我国在社会组织参与社会服务的提供仍然处于起步阶段，面临着很多的问题，俄罗斯社会服务或为我们提供一定借鉴。

二、工伤保障“多险共保”，有效扩大工伤保障覆盖面

工伤保险的现实覆盖面低一直是我国工伤制度的软肋。截止2017年底我国共有2.2726亿名职工参加了工伤保险，而根据国家统计局的数据显示，截止2017年底我国就业人员数为7.764亿人。这就意味着工伤保险的实际就业覆盖率仅29.27%，而农民工中所占的比例更低。根据2016年度山东省劳动力抽样调查结果显示，农民工的工伤保险参保率仅为26.0%，也就意味着绝大多数农民工处在无劳动合同和无工伤保险的真空状态[2]。而劳动者在此情况下，一旦遭遇工伤将无法得到有效保障，并因此陷入严重的经济困境。由于我国工伤保险与养老保险等捆绑缴付，许多雇主为了降低生产成本、逃避社会责任，在信息不对称的情况下不为劳动者缴纳工伤保险，导致大量工伤劳动者（尤其是患有职业病）被迫自己承担高额的工伤医疗费用。与我国针对劳动者的工伤问题专设工伤保险不同，俄罗斯的社会保障制度设计中并没有专项的工伤保障制度，其将劳动者的工伤保障按项目划分于不同的社会保障项目之下进行综合保障，从而大大扩大了工伤保障覆盖面：将包含工伤医药费在内的医疗费用（包括职业病治疗）划分医疗保险保障；将短期因工伤失业的津贴划归失业保险保障；因工伤造成的生活困难长期补助由社会救助负担；工伤、工亡赔偿则由雇主给付。俄罗斯工伤保障制度设计无疑为我国提供了很好的借鉴，尤其将工伤医疗划分到医疗保险承担意义极为重大。因为自1993年，俄罗斯开始实施强制医疗保险制度，该制度规定每个公民都必须参加医保，无力负担者由国家负担，这也就意味着在俄罗斯医保对公民是百分之百全覆盖，这无疑也就大大扩大了工伤保障（工伤医疗费）的覆盖面，将绝大多数甚至全部工伤患者纳入到社会保障之下。我国截止2018年11月居民医保参保率已经接近90%，远远高于同期工伤保险的参保率，如果我国仿效俄罗斯将部分或全部工伤医疗的费用或是药品报销目录（如尘肺病药品报销目录）纳入医疗保险报销范围，将极大地扩大我国工伤保障实际覆盖率，从而使得很多没有纳入工伤保险但又因为事实工伤治疗而陷入生存困境劳动者得到一定保障，减轻他们经济负担。

三、失业保险重视再就业安排

根据俄联邦法律，每个有政治权利的失业者在享受失业补助金基础上，都可以获得一系列由政府提供再就业保障优待安排，包括培训与重新学习补助金；直接参加有劳公共事业单位工作；在当地就业服务处推荐下免费迁移至其他有需求工作地点。当前我国的失业保险保障仍然以发放补助金为主，对于再就业安排存在较大欠缺。通过俄罗斯的失业保险可以得到重要启示：我国必须加强失业者的技能培训、加强失业者的再就业安排。正所谓“授人以鱼不如授人以渔”，失业保险制度设计应该消灭造成失业的原因而不是单纯解决失业者因失业而丧失收入。

四、总结

社会保障制度对全体社会公民都承担着防护性保障的作用，必须不断完善，才能更好地发挥公平与正义的核心内涵。俄罗斯社保制度设计与理念对我国社保制度完善有着重要启示。虽然俄罗斯的社保制度也有着一定不足，但是从其完善的社会救助形式、工伤保障及再就业安排方面，未尝我们不能获得一定教益。当然，学习俄罗斯社保制度并不是盲目照搬，我们需要结合我国的国情进行借鉴，以我为主、为我所用，不断完善中国特色社会主义社会保障制度。

参考文献：

[1]高和荣.建国70年中国社会救助制度的发展与展望[J].济南大学学报(社会科学版),2019(2).

[2]朱丽敏,辛瑞萍,高全靓.“可行能力”视角下因工伤残返乡农民工生存困境研究[J].济南大学学报,2019(3).

作者:高全靓 单位:济南大学政法学院