新形势下社会保障资金审计面临的问题及建议

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一、引言

随着社会的不断发展，充分落实社会保障制度，不断深化关于五项保险基金的审计，以此扩大社会保障资金规模及其覆盖范围显得尤其重要，维护人们的各项社会保障福利有利于经济社会的可持续发展。从政府审计的角度看，为了满足政府对于社会保障资金层面工作的治理需求，社会保障项目资金的运用和使用情况需要受到政府审计部门的有效监督，从而拓宽其审计范围，推动政府审计工作有效进行及发展，并提高政府审计质量。国家审计署2012年8月的全国社会保障资金审计结果显示，我国养老保险和农村合作医疗等18项社会保障资金积累数额高达31118.59亿元，这反映了社会保障力度未跟上收入的脚步。十二五规划纲要提出要实现基础养老金全国统筹的目标。十三五规划建议也提出，要实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制。国家审计署近期公告显示，党的十八大以来审计机关组织开展了各类社会保障审计项目，推动有关部门和地方政府完善安居工程建设管理及医保基金管理制度1300多个。2017年12月至2018年3月，审计署组织全国地方各级审计机关，对31个省、自治区、直辖市的各类保障性住房及配套基础设施等情况进行了审计，重点审计了1.77万个项目。由这些政策举措可以看出政府审计部门的工作在社会保障资金的运行过程中是相当重要的。在信息时代的背景之下，社会保障资金审计工作是动态变化的，其资金的审计质量还有待提升，但在社会保障资金审计过程中还存在许多问题，会影响人们的利益，产生不良的社会影响。另一方面，由于我国资本市场的变化，社会保障资金的运营模式趋于市场化，增加了审计工作难度。在业务执行过程中出现的一系列问题使现有的政府审计未能达到理想的效果，社会保障资金的审计面临许多挑战。苗仅想（2018）针对MC-R等计算机技术在社会保障资金审计中的应用做了相关研究，并且认为在审计过程中运用云计算技术是具有一定可行性。刘晶（2017）针对新常态下社会保障资金审计面临的矛盾和挑战进行分析，创新性地提出建立新的审计组织模式并转变审计重心等对策。王俭（2017）阐述了社会保障资金的内容，思考了关于社会保障资金审计出现的问题。上述学者大多是从社会保障资金审计存在的问题入手进行分析并提出解决对策，由于社会保障资金审计课题研究的特殊性，本文沿袭前人学者的研究，结合信息时展所出现的大数据及信息技术在审计工作中的运用，重点阐述了新趋势新技术在社会保障资金审计问题上的应用和帮助。

二、社会保障资金审计运行现状分析

我国进行社会保障资金审计工作发现审计过程中面临的问题涉及因素多元化。由于社会保障政策复杂，有较广的覆盖范围，而且管理和经办机构也比较多，统筹层次多样化，给审计工作带来了一定的挑战。同时，审计手段和审计人员的数量等方面还存在不足的地方，这会给审计工作的开展带来一定的阻碍，难以全方位对审计对象进行覆盖审计，导致审计过程不够全面，影响了审计深度和审计质量。在现有新形势下，我国社会保障资金审计存在的问题通过梳理罗列如图1所示。突出的问题涉及四方面，在下一章节详细展开论述，其中包括：社会保障法规不完善不健全导致了审计过程缺乏依据；审计人员的综合素质不能达到高质量审计的要求；审计方法和审计手段创新不够并且相对滞后，不能跟上大数据时代潮流；在社会保障资金审计过程中对信息技术的应用不够充分，还存在很多不足之处。

三、社会保障资金审计面临的问题

（一）政府审计缺乏统一规范的条例和运行机制。我国社会保障资金审计工作面临的首要问题是没有统一规范的法规和条例去约束审计过程。当前，我国在许多领域还存在法律法规缺位的情况，其中就包括社会保障领域。到目前为止，关于社会保障关系调解的法律还未出台。由于法律法规的缺失，容易出现审计机关执法过程中无法可依的情况，直接影响审计职能发挥，导致审计业务工作十分繁重，社会保障资金审计工作无序执行。目前社会保障资金审计工作的进行主要是依据行政部门法规条例，其约束性不能与立法相提并论。同时各个部门都有自己相应的行政条例及管理机制，这样交叉重叠的部门管理规章及条例难免会存在相互抵触的地方。缺少统一规范的条例制度，部门管理规章层次较低难以调动各个部门去配合审计工作的执行，严重影响了社会保障资金审计工作的进行。缺乏法律法规约束的弊端一是规范的法律法规缺失会很大程度影响审计效率，因为多项制度规范的交叉引用会加大审计工作的复杂度，阻碍审计工作的顺利运行，导致社会保障资金审计效率十分低下。不仅如此，这也会致使审计工作无原则可循，难以约束审计工作，多项制度的交叉使用更是削弱了每项制度的贯彻执行力度，这一弊端使得审计人员容易自主判断，带有很大随意性，不能保证审计工作的质量；二是容易致使审计监督不能贯彻落实和执行，而且没有统一的审计依据，会影响不同部门对社会保障资金运行的理解，这不可避免会产生一定的偏差，不能保证被审计单位受审计结果约束，审计部门进行审计监督时也会因此受阻。（二）政府审计在社会保障资金领域的信息技术应用存在缺陷。在信息化时代的背景下，计算机等信息技术在社会保障资金项目运用的过程中也会出现运用不当、操作不规范等情况。虽然在审计的过程中，能相对实现对信息技术的合理充分应用，但是也相应存在许多缺陷，还需要采取措施进一步改进，使得信息技术对社会保障资金审计的作用发挥到极致。计算机技术在社会保障体系审计中的缺陷主要体现在以下三个方面：一是计算机审计的操作准则还不够完善，使审计方法难以结合实际进行落实，审计措施的实行也受到了一定程度的限制，所以虽然有计算机技术却难以利用它去合理开展审计工作。出现这样的情况，短期内也是难以改善的，这便要求社保部门加强信息系统建设，增加技能培训，使工作人员熟练使用审计软件和SQL语言等。二是计算机技术虽然能给政府审计工作带来方便，但同时也会存在产生网络漏洞及病毒入侵的可能性，其安全性是不够稳定的，计算机内保存着许多信息数据，如果安全性难以得到保证，数据库缺乏足够的保密性，加上社会保障资金工作涉及的人员并未具备足够高的安全意识，这些因素的叠加影响或者计算机遭到入侵，都有可能使得原始数据信息被改动，审计风险会因此而加大。三是社会保障资金审计需要涉及大量的数据信息，并且这些数据是极度活跃的，所以进行审计时其审计效率将会受到一定影响。（三）大数据背景与政府审计方法、手段相对滞后的情况相矛盾。在大数据新形势下，信息化技术发展是非常快的，我国审计部门顺应当下电子信息化和审计内容复杂化的趋势，几乎都在审计时运用了计算机来进行工作，突破了审计证据传统方法的限制。此外该类审计涉及的内容十分多样，需要调查的数据主要牵涉劳动保障、财政、税务、银行等多部门，数据采集将会有一定难度。另外因为各部门统计方法不一致，要想在数据库做对比会有很大不便，数据分析的难度和工作量大到难以想象。即便如此，社会保障部门还是需要不断完善数据库管理系统，以实现社会保障资金工作的信息化和网络化。社会保障资金业务信息呈现出数字化特征，但是并没有实现互联网审计，特别是基层政府审计部门在数据信息和计算机审计方面还存在缺位，进而影响着审计效率和质量。另一方面，由于社保资金在运行环节具有一定复杂性，决定了其需要计算机信息系统和数据库系统，所以社会保障资金审计手段也需要适应时展的要求。即使部分部门实际工作中已经突破了原有传统手工查账搜集证据方法的局限性，其运用计算机审计的水平还是有待提高，特别是针对数据及编程语言的一些操作，更是了解片面，不能贯彻落实。在实际工作中，问题主要出自采集数据和转换清理验证两个流程，在审计过程中不仅需要关注财务数据指标还需要关注非财务信息等相关数据，整个流程的数据量是十分大的，但是仍会有一些部门还在使用传统手工记账方法，有些则是使用Excel。虽然有的部门可以使用专业信息系统，具备较高的信息化程度，但是其数据的多样性也会加大审计工作量。因此，运用怎样的审计方法及手段去适应大数据时代的要求还需要进一步探讨。（四）政府审计人员综合素质与高质量审计要求有差距。审计质量的高低很大程度取决于审计人员的综合素质，审计人员的综合素质密切影响着审计程序的质量。审计工作对审计人员有着较高的专业要求，尤其是社会保障资金审计工作的专业要求更高，因为社会保障资金审计工作很复杂，需要审计的内容很多，审计人员也会有较大的压力。从我国社会保障资金项目现在的审计队伍来看，审计人员年龄大的占比较高，30-45岁的居多。此外，学历结构会对审计质量有着较大影响，高学历审计人员会在审计工作的定位、执行和责任规范及质量控制的工作中有着事前意识，会根据审计过程前后所发生的问题进行详细分析并想出相应的解决方法。据调查，我国社会保障资金审计的高学历人才是匮乏的，本科生所占比例最高，其次是大专生，研究生层次的人数占比很少，与高质量的审计要求有一定距离。在知识结构层面，也不能满足社会保障资金高质量审计的需要，审计人员还是需要进一步加强专业知识的培养和运用。综合来看，目前我国审计工作人员学历还是相对偏低，审计技能和基础知识不够扎实，涉及面不广，缺乏政治理论水平和相关法律知识，并且高素质的业务精英缺乏，这将直接对我国社会保障资金审计质量造成影响。

四、完善社会保障资金审计的建议

（一）转变社会保障资金审计工作思路。根据相关部署，2017年12月至2018年3月，审计署组织全国地方各级审计机关，重点审计了1.77万个项目，在审计项目过程中发现许多由于法律缺位而导致的问题。因此，社会保障资金审计过程的顺利运行，离不开相应法律法规的约束和保证。应尽可能加快一体化的社会保障运行管理机制的落地，调动各部门根据统一的制度进行审计。只有法律的影响力才能够有效促成各部门的配合以保证社保资金审计运作制度化，使相关部门在审计的过程中实现有法可依，而且能使审计结果更有说服力、审计工作更具执行力，增加社会公众对社会保障审计工作的认可。建立相应的监督机制和审计的联动机制，不仅有利于社会保险基金投资立法，而且有利于实现有效管理投资和控制风险。另一方面，社会保障资金审计不仅需要发挥监督和管理的效用，还需要深入研究所存在的相关问题，融入新的思路去突破传统方式的限制；不能只局限于发现问题,还需要往绩效审计靠拢,要充分发挥审计的“免疫”作用，立足于政策的导向作用，根据政策指引去落实和进行相关审计工作，从中有效统筹和管理遇到的各项情况，从体制、机制、制度层面分析新问题,总结经济运行中的经验和做法,提出审计建议,促进深化改革和体制创新,有利于我国社会保障体系更加完善及可持续发展。（二）构建社会保障资金云审计平台。在“互联网+”及信息化时代的背景下，审计工作正逐步运用信息技术及数据共享等工具。信息技术的发展是构建云审计平台的技术支撑，政府的统筹规划在很大程度上提供了政策支持。由于区域发展差异及各级地方审计机关审计工作投入的不一致，审计信息化也会因此发展不协调，通过云审计平台可以解决社会保障资金审计需求问题，促进各级审计机关审计信息化能力的协调发展。构建云审计平台能有效统筹管理我国不同类型的社会保障资金，提高社会保障资金审计效率。在实际审计工作中，对于增加很快的社保资金审计数据，云审计平台也能依靠审计业务的数据库提高工作效率并且进一步实现均衡发展，审计结果也可以在该平台进行分享，有利于提高社会保障资金审计水平。通过社会保障资金云审计平台，各级审计机关和政府审计人员能在平台上分享及获取社会保障资金审计经验、审计结果、审计模型，共同研讨社保资金审计问题。结合我国审计机关使用计算机审计的发展现状，本文认为采取由国家层面的审计机关统一部署、各省市审计机关配合使用、由云审计平台服务提供商统一提供的、根据云审计平台服务使用者的审计需求建立的、包括社会保障基金数据采集、数据存储、数据处理、数据分析等在内的、由IaaS、PaaS、SaaS三种服务模式组成的社会保障基金云审计平台，不仅符合我国社会保障资金审计发展现状，而且有利于形成促进社会保障基金云审计平台顺利发展的建设方案。社会保障基金云审计平台由基础设施层、平台层、应用层以及用户层构成，如图2所示。社会保障基金云审计平台的应用过程，就是平台相关方（主要为审计机关工作人员）运用审计平台提供服务，完成社会保障资金审计工作，从而提高审计效率，降低审计风险的过程。社会保障基金云审计平台的应用流程主要包括审计数据采集、审计数据预处理、审计数据分析、审计预警等方面，应用流程设计如图3所示：（三）创新审计方法，充分利用现代化审计手段。社会保障审计创新审计方法，可以从以下三个方面着手。一是对审计程序和审计方法需要作出一定程度的创新，因为社会保障资金的管理不仅涉及国务院相关部门，还受到政府的牵制，有着纵向和横向的双重管理。基于这些情况，政府审计人员亟需改变其资金审计方式，选择灵活的审计方式，比如说同一层级、互相交叉、上下级别等三层次进行结合审计。二是需要充分调动可以利用的资源，最好是通过全覆盖的形式对社会保障资金项目进行一个全面的监督，合理地把审计任务下放到各相关部门，也可以委托给社会审计组织审计。三是需要开展社会保障资金联网审计，将社会保障业务系统和业务数据进行联网审计，达到资源共享的效果，需要使用大数据等信息技术，构建大数据审计工作模式，实现一体化数据分析和审计，促进审计能力和效率的进一步提高，增加审计监督的广度和深度。此外，增强业务数据与财务数据及行业数据之间的对比和关联度，加大数据集中力度，提高审计人员运用信息化技术审视审计问题并进行分析判断的能力。（四）提高社会保障资金审计人员的综合素质。在大数据普及的信息化新形势下，对政府审计人员的综合素质要求愈发严格。不仅对审计人员的专业知识和审计技能有很高的要求，还需要培养具备审计知识和数据挖掘技术等的复合型人才，要求审计人员掌握并熟练运用现有的计算机技术和操作数据系统，以便提高审计效率和审计质量。提高社会保障资金审计工作人员的综合素质的具体措施如下：首先应注重政府审计工作人员会计、审计专业知识的提升，注重审计业务水平及技能的发挥。审计人员不仅需要熟练的业务能力，也需要一定的责任感和使命感。审计人员应该树立正确的三观，正确的三观可以指导审计工作顺利进行，这些都是促进审计人员综合素质提高乃至社会保障资金审计工作完成的措施。同时还需要积极引进高素质人才，招聘高学历审计人员，以促进审计队伍整体素质提高。此外，培养和提高审计人员的综合素质需要定期培训相应的理论知识和政策。只有掌握并熟悉社会保障资金审计有关政策法规，才能更有效避免审计雷区，处理好审计过程中面临的问题。所以提高审计人员的综合素质对于提高社会保障资金审计质量有很大帮助。

作者:邓小娟 肖功为 单位:邵阳学院

本文转载于《财政监督》2019年第13期，内容仅供广大读者参考阅读！