我国开征社会保障税问题思考

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[摘要]经过几十年的发展，社会保障税目前已成为西方国家的主要税种之一。我国早在1996年便提出了“开征社会保障税”的想法，至今仍是以社会保障费的形式加以征收，但实行社会保障费改税已成为顺应国际社保制度改革的必要之举。通过对已开征社会保障税的国家和我国的社会保障制度的分析比较，探究我国开征社会保障税的必要性与可行性，并提出开征社会保障税的基本设想。

[关键词]社会保险税；社会保障费；国际借鉴；税制设计

一、我国开征社会保障税的必要性和可行性

(一)开征社会保障税的必要性。1.社会保障覆盖面不断扩大的需要。税收具有较强的刚性，而且普遍作用于全体社会成员。我国现行的社会保险制度为缴费制，征收的对象仅为企、事业单位及其职工，以及部分城镇个体工商户、社会团体及其专职人员等，并未覆盖全体社会成员。而实行缴税制不仅可以减少部分企业及个人欠缴、少缴社会保障税的情况，还可以提高社会成员的参保率，很好地解决实行缴费制存在的问题，更有利于国家对范围更广的人群提供基本的社会保障。2.保证社会保障基金收支平衡的关键。长期以来，我国社会保障基金特别是养老保险基金存在较大的缺口，难以应对我国日渐明显的人口老龄化趋势。如果将征收社会保险费改为税收的形式，则规范性更强、征收力度更大，且具有固定性，能够为社会保障基金提供持续而稳定的资金来源，进而弥补养老保险基金的缺口，缓解人口老龄化带来的压力。3.我国市场经济建设的要求。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，我国社会主义市场经济要求我国建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会稳定。开征社会保障税有利于健全我国社会保障制度，而完善的社会保障制度可以给人们提供更好的社会保障，人们的生活水平便会相应地提高，消费能力会随之上升，进而促进我国经济的发展。(二)开征社会保障税的可行性。1.丰富的国外经验为我国开征社会保障税提供了有力的借鉴。由于目前社会保障税已成为西方国家的主要税种之一，并且经过多年的发展和完善，一些国家社会保障税的征收制度已经十分成熟。尽管各国的社会保障税的税制设计有一定差异，但仍可以为我国提供先进的经验和有力的借鉴。2.我国保费经征体制的改革为开征社会保障税奠定了基础。国务院提出的自2019年1月1日起社会保障费统一由税务部门征收，简化了征管主体，利用税务部门在人力、物力上的优势，以及其制度上的严格，在一定程度上可以提高社会保障费的征管效率，也为社会保障税的开征奠定了良好的基础。3.国内生产总值的持续增长为社会保障税提供了可靠的税基。社会保障税的税基为工资，因此与国内生产总值有直接关系。我国GDP近年来一直处于稳步上升的趋势，2000年到2017年平均增长速度达9.3%；全国居民人均可支配收入也在逐年递增，2000年到2017年平均增长速度达9.6%。国民经济的发展和收入的提高为开征社会保障税提供了可靠的税源基础。

二、社会保障税的国际经验借鉴

(一)西方国家社会保障税的实践。1.项目型社会保障税———德国。其社会保障体系由养老、医疗、失业、工伤和老年人关怀保险五部分组成，各部分均采用比例税率。这种模式的优点是灵活性较高，可以适应不同保障项目支出情况的变化，如对养老保险和医疗保险等支出较多的保障项目设置较高的税率，对老年人关怀保险等支出较少的保障项目则设置较低的税率。但由于其分项目分别征收管理，各项目间财力调剂余地小，在一定程度上牺牲了一部分公平性；同时，其高福利增加了政府的财政负担。2.对象型社会保障税———英国。其社会保障税中最主要的税种是国民保险税，根据参保人员的不同类别分为“受雇领薪者”、“自雇人员”、“自愿缴款者”和“所得超过一定标准的自雇人员”四大类。第一类采用全额累进，第二、三类采用固定税额，第四类则采用超额累进的计算方式。这种模式的优点是根据不同参保人员设置不同等级的税率以及不同的计算方式，在便于征收的同时兼顾了税收公平；其缺点是社会保障税的征收没有很好地与承保项目挂钩，返还性较差。3.混合型社会保障税———美国。其社会保障税包含项目型和对象型两种模式，它是由一般社会保障税、失业保障税、铁路员工保障税和个体业主税四个税种组成的社会保障体系，四者均采用比例税率。混合型社会保障税结合了项目型和对象型社会保障税的优点，其既具有较高的灵活性又具有较强的适应性，表现为它可以使特定项目拥有独立的社会保障支出体系；但其缺点是管理不够便利，四项分别征收，统一性差。而且美国社会保障税在工资最高限额以下征税，高收入者的大部分工资不在纳税范围内，导致其有很强的累退性，不利于再分配，使社会保障的社会公平功能减弱。(二)经验与总结。首先，应避免像部分发达国家一样出现社会保障税率设置过高的情况。过高的社会保障税率会降低人们参保的积极性，进而影响整个社会的社会保障水平；同时，高税率也会增加企业的财务负担，企业为了减少负担，便会提高其产品或服务的价格，最终导致这些企业在市场上的竞争力下降，不利于经济的发展。因此，税率的设计应在满足社会保障需求的前提下尽可能地降低税率，以便于减少个人和企业的负担。其次，社会保障税制设计应适应本国的社会经济发展水平。结合我国社会保障的现状，认为我国应采取美国式的混合型社会保障税模式。由于历史原因，我国城乡差异较大，城市与农村经济发展严重不均衡，城市居民收入高，而大部分农村居民收入低，参保能力差，因此需针对城镇和农村居民设置不同的税目；而在我国现行的社会保障制度下，我国的参保项目种类齐全，为我国过渡成为项目型社会保障税的征收模式奠定了良好的基础。

三、我国开征社会保障税的税制设计及建议

(一)税制设计。1.纳税人的界定。纳税义务人的判定，应考虑到社会保障税的受益范围，即中华人民共和国境内的所有单位和个人。其主要涉及：(1)行政机关；(2)事业单位；(3)企业单位，包括国有企业、个人独资企业、集体企业、股份制企业、合伙制企业等；(4)社会团体,；(5)我国境内各类职工；(6)自由职业者；(7)部分符合条件的农民。考虑到我国城乡贫富差异较大，部分农村地区的乡镇企业和居民不具备承担社会保障税的能力。因此，可以在较为富裕的农村地区先行开展试点工作，待未来条件成熟时，逐渐将全体乡镇企业和农民纳入征收范围。2.课税对象。通过分析和借鉴西方国家社会保障税的征收模式，可以看出其课税对象主要为纳税人所取得的工资薪金、利润、劳务报酬等，其中职工应就其取得的工资薪金及劳务报酬所得缴纳社会保障税，自营人员应就其生产或经营取得的利润缴纳社会保障税，符合条件的农民应以其年收入总额作为课税对象，企事业单位则应以其支付给员工的工资总额为课税对象。3.税目及税率。目前，我国覆盖面最广、受益程度最大、资金需求量最大的险种为基本养老、基本医疗和失业保险。所以，在开征社会保障税初期，我国可先就这三个险种设置税目，未来再逐步将其他险种纳入征税范围。我国的税制结构应按照“以比例税率为主，定额税率为辅”的原则设置，即对于收入稳定、课税对象易于衡量的纳税人采用比例税率的方法，而对于收入不稳定、课税对象较难计算的纳税人采用定额税率的方法计算其应纳税额。同时，为兼顾社会公平，应对不同税目设置不同税率，并且对于相同税目要划分不同收入级次，采用累进税率。这样既可以保证政府税收收入的稳定，又可以实现收入分配的公平。(二)建议。1.健全社会保障制度，完善社会保障法律法规。尽快制定和实行独立的《社会保障法》，在该基本法律中明确界定纳税人及其纳税义务、规定合理的税目及税率，并对税收优惠加以准确的描述。2.加大税务部门的监管力度。税务部门作为社会保障税的征收部门，应做好对纳税人信息和计税依据的深入调查工作，严格依法征收社会保障税，对于未按时缴税的纳税人，应设置相应的惩罚措施。充分利用现有的信息技术，保证社会保障税能够及时并足额征收。3.加强对社保基金预算的管理。财政部门应加快建立独立的社会保障预算体系，规范和优化社会保障资金的收入结构与支出方向，加强预算监督。建立社会保障预算绩效管理体系，重点关注各类社会保障资金的收支政策效果、资金管理、地区结构、运行风险等。

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[4]黄菡.社会保障税的国际比较及对我国实践的借鉴[J].财经问题研究,2005(6).

作者:杨芳楠 单位:东北财经大学