城乡居民社会养老保障制度改革研究

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[摘要]城乡居民社会养老保障制度是促进人民福祉和实现国民共享发展成果的基本制度保障,社会公正是促进制度健康有效运行的根本.通过梳理我国城乡居民社会养老保障制度,结合社会公正理论以及社会养老保障制度的法理基础、本质与制度定位发现,城乡居民社会养老保障制度存在筹资水平低、补贴激励机制失效、财政支付压力大、制度缺乏公正性等问题,并面临人口老龄化程度加剧、“逆全球化”趋势出现、传统养老保障方式功能弱化等严峻挑战.应当建立非缴费型的普惠性和差异性养老津贴制度,科学配置关键要素,进一步完善个人缴费制度.

[关键词]社会公正;制度定位;关键要素;养老津贴;个人缴费

当前,党和政府正在努力让改革发展成果惠及全体人民,积极地推进社会保障制度建设,已基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系,社会保障制度的实施在一定程度上发挥出改善民生、维护人民福祉、促进社会公平正义和经济发展的作用.但是,由于受到多种因素的制约,我国社会保障建设仍滞后于人民日益增长的对社会福利需求的向往、经济发展和财政增长的速度,面临诸多挑战.一是社会养老保障制度建设的核心价值理念出现偏差,一些地方政府过度关注经济指标、急于对短期养老金扩面征缴、过于注重当下的社会稳定,以致于出现政府负全责的“泛福利化”和居民负全责的“反福利”思潮;二是制度上缺乏对社会保障主要制度间的结构与功能的合理定位;三是经济增速和财政收入增速放缓、福利刚性、人口老龄化等问题导致基本养老和医疗保险等制度的收支失衡,“减税(费)的外部经济环境给社会保障水平的进一步提升带来压力”[1];四是随着社会发展以及我国新常态下的经济结构调整,城乡居民人口流动性增强,居民的社会身份、就业形式具有更大的不确定性以及收入来源比较复杂,导致养老和医疗关系转移接续的问题繁杂.此外,社会养老保障制度的权威性被削弱,出现对制度的预期不稳与信任危机,居民认同和参与的积极性下降.因此,本文基于社会公平视角改革城乡居民社会养老保障制度,增强保障的公平性、效率性、适应性和可持续性,以助推国家治理现代化.

一、研究背景及文献综述

(一)研究背景.2014年,国务院印发«关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见».该意见规定,城乡居民基本养老保险坚持和完善社会统筹与个人账户相结合的制度模式,城乡居民养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金构成,支付终身.对于基础养老金部分,中西部地区由中央财政全额负担,东部地区由中央财政和地方财政各承担50％;个人账户主要由个人缴费和地方人民政府对参保人的缴费补贴构成.个人账户储存额按国家规定计息.个人缴费标准统一归并调整为每年100~2000元12个档次,地方政府缴费补贴标准根据个人缴费档次升高而逐渐递增,对100元的缴费档次给予每人每年不低于30元的补贴,对500元以上的缴费档次给予每人每年不低于60元的补贴,地方政府可以根据实际情况调整缴费档次和适当增加补贴金额.2018年,东部地区的上海最高档次缴费补贴额度为675元、北京和南京最高档次缴费补贴额度均为150元,西部地区的陕西省最高档次缴费补贴额度为200元,中部地区的吉林省最高档次缴费补贴额度为170元.补贴标准差异产生的原因是长期实施梯度发展战略和财政包干体制导致省份间的经济财政实力悬殊、公共资源配置严重不均.根据«2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报»数据,2017年,城乡居民基本养老保险实际领取待遇人数为15598万人,基金支出为2372亿元,计算得出全国城乡居民养老保险待遇人均为每年1520元.可见,月均近130元的待遇水平无法保障城乡居民的基本生活.现行养老保障制度实施中的问题主要有:筹资水平低且对财政的依赖性强,居民的逆向选择和财政补贴激励机制失效,财政支出压力持续增大导致制度的可持续性差,缴费、财政补贴和待遇缺乏公平性,等等.(二)文献综述.学界主要从宏观结构系统和微观事实参数两个层面对养老保障改革进行研究.宏观研究主要包括社会保障体系的改革方向与发展战略.王延中(2018)就我国社会保障体系改革与调整的基本方向、思路与制度框架进行研究,提出建立“四支柱”的社会保障体系基本框架.[2]郑功成(2017)阐述了社会保障与国家治理的历史逻辑及未来选择,认为应当优化制度结构,实现多元主体共建共治.[3]王新梅(2018)通过梳理20年来国际公共养老金的最新动态与教训,得出中国养老金制度顶层设计的理论依据是错误的.[4]已有研究在养老保障制度改革的宏观思路方面取得了重大成果,但单纯从社会公平正义和共享发展理念角度改革城乡居民基本养老保险制度的研究较少.微观层面对养老保险具体制度及制度实施所产生的影响进行了较为深入的研究,关于养老保险具体制度的探讨主要包括养老金、政府财政责任与财政补贴机制、缴费机制及待遇水平、养老保险的替代率、基金收支平衡等.曹信邦(2017)探讨了养老金制度的本质和价值取向,建议通过建立多支柱养老金体系化解风险[5];郑军、龙俊桃(2015)通过研究得出政府责任缺失导致社会养老保障发展失衡的结论[6];王敏(2017)对城乡居民基本养老保险财政补贴政策进行研究,发现其面临四大困境[7];杨娅(2018)探讨了城乡居民基本养老保险待遇水平的确定及缴费机制[8];许燕、鞠彦辉(2017)通过精算及实证分析得出较低的养老保险替代率难以保障城乡居民老年时的基本生活[9];邓大松等(2015)研究了延长退休年龄对基本养老基金长期收支平衡偿付能力的影响.[10]关于制度实施影响的探讨主要包括基本养老保险缴费对消费、储蓄、劳动力供给的影响.总之,现有研究大多是在既定的制度框架下对微观事实参数进行改革并积累了丰富的研究方法.然而,面对中国转型秩序存在的“权利分配失衡、财富分配失衡与风险分配失衡”[11],在城乡居民被限制的要素收益、廉价的劳动收益和相对更多支出才能获得福利保障的背景下,应当选择何种养老保障制度模式?现行制度存在哪些问题?如何进一步提高保障水平和消除省际群体间的差异进而实现社会公正?对于社会保障制度的这些问题需要我们进行更加深入的研究.

二、城乡居民社会养老保障制度的理论阐释

(一)以实现社会公正为价值目标.社会公正①是指社会成员应当“得其所应得”,是社会养老保障制度的基本价值理念.正如约翰􀅰罗尔斯所强调的:“正义是社会制度的首要德性􀆺􀆺某些法律和制度,不管它们如何有效率和安排有序,只要它们不正义,就必须加以改造或废除.”[12](P．3)在现代市场经济条件下,城乡居民普遍的利益需求体现在“追求人的尊严的基本生存底线应受到平等对待和追求人的多样化需求的自由发展”[13],即普惠性公正和差异性公正.在社会养老保障领域,普惠性公正意味着城乡居民的基本尊严和基本生活应得到保障,并持续获得社会发展带来的益处、共享改革发展的成果,具体表现在城乡居民是否均等地分享有限的社会基本资源,社会上的“最少受惠者”是否参与分享发展的成果,强调社会资源分配的公正性.普惠性公正的实现需要国家的强制性介入、公共化的制度体系保障、公共财政的持续不断投入,总体上社会成本相对较大.差异性公正侧重于城乡居民对生活自由和发展空间的多样化需求.由于居民间需求的种类和层级以及个体能力和追求需求的具体方式不同,城乡居民间存在收入差异化的发展趋势.差异化的产生主要是市场经济资源配置的高效性促使城乡居民进行多样化的自主选择,使其实现了自身财富的不断积累,进而使个体之间形成收入差距.在社会保障领域,应当依据城乡居民有所差别的缴费贡献实行相应的待遇分配.差异性公正的实现需要城乡居民的个体努力、个人较大的成本投入并承担因“自主决策”产生的发展性风险,以激发社会发展的活力.对于中国社会转型带来的利益结构失衡和社会相对不稳定,国家应当及时地干预,“必须‘以公正为中心重构改革话语’,促进社会公正秩序的建立”[14].党的报告在保障和改善民生部分两次提及“社会公平正义”,把社会公正置于国家治理的优先地位加以考量,社会公正有助于推进国家治理能力现代化的实现.社会公正由普惠性公正与差异性公正构成,社会养老保障制度应有效地推动二者均衡发展.首先,要“适度优先”促进基础层面的普惠性公正.主要是指在保障城乡居民基本生存条件层面而非高福利层面保证社会的“基本生存线”;在关乎人的尊严和体面的生活的民生领域,国家应当承担起“最终给付担保责任”,提供“人作为人”应享有的起码的社会条件.[15](PP．74~76)进入新时代,政府需要有更大的作为,应当根据国家经济实力、公共财政增长速度和城乡居民对普惠性公正的普遍需求建立“普惠型”的社会养老保障制度,以根本改善城乡居民的生活水平并进一步提高民生福利,维护社会公正、增进民众的政治信任.其次,应当保证基础层面的差异性公正的实现.随着中国社会现代化和体制转型的推进,异质的多元化社会逐渐形成,社会构成日趋复杂,城乡居民呈现出更加多样化的生活方式.国家应确保城乡居民差异化的生存和发展方式得到认可,使其发展潜力得到充分发挥.(二)法理基础、本质与制度定位.社会养老保障制度的产生与发展源于对人的生存权的保护,这种权利是人人平等的,社会成员均有获得生存保障的权利.生存权是公民天然应当享有的一项基本权利,国家有义务满足权利人的合法要求,保障权利人权益的实现.公民权利理念为社会保障制度提供了正当性来源,可以说人权是现代社会养老保障的法理和政治基础.我国宪法第14条第4款规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度.”因此,通过社会养老保障制度的建立和实施可以真正地保障城乡居民社会保障权的实现.“应将公共物品定义为基于满足公共需求,依托公共权力和通过共识与非对称性合作实现再生产的公共利益性物品.”[16]社会养老保障具有公共物品属性.公共需求的实现需要通过政治程序作出相应的制度安排,这种制度安排的合理性应当与公共利益的目标保持一致.公共需求的产物是公共利益,公共利益表现出得益与成本的总体对价,而个体会权衡其与成员间的成本分担.公共物品的供需必须依赖集体行动,而集体行动需要成员之间的合作.此种合作属于个体成员的收益和付费不等价的非对称性合作.因此,公共物品的供给在某种程度上具有强制性,需要社会成员达成高度共识.“中国公共行政的最大问题在于其合法性危机,而合法性危机的根源在于公共行政公共性的丧失.”[17]如果要使社会养老保障制度得到理性发展,就应当构建政府主导的多元共责共治机制.政府是公共物品供给最有效的主体,通过民众“权利的让渡”获得受托权的政府应尊重“委托人”的权利,因此,公共物品供给活动中政府并不具有绝对的决策权,政府的公共物品供给行为应受到规制.目前,中国需要规范地区分割的高龄津贴制度,建立具有中国特色的社会福利体系.社会养老保险制度是国家通过立法强制征收社会保险税(费)为社会成员提供社会化的规避风261险的机制,其建立在大数法则的寿险精算数理的基础上,集合全体投保人的风险共同承担少数人的风险损失,遵循收支平衡的社会保险精算原理,注重权利与义务的对应关系.“风险的射幸性和社会保障制度的强制性,决定了互助共济是社会保障的天然属性.”[18]社会养老保险应体现出地区间、代际间、不同收入和不同寿命群体间的互助共济.而资金收支平衡原理意味着政府财政不承担社会养老保险资金的供给责任.与之对应的社会福利是国家依法保证社会成员在既定的生活水平上提高其生活质量,国家与社会成员的权利义务是不对等的,居民不需缴纳费用,由政府财政承担社会福利资金的供给责任.属于政府社会职能的社会养老保险制度应定位为共有产品,具有公共性、法定性和强制性.实质上,社会养老保险是养老风险承担的责任主体由个人或家庭调整为政府强制建立的集合体.社会养老保险具有再分配的特征,无论代际间还是不同寿命的群体之间的再分配,都是外部干预促成的非自愿性交易,其与市场机制下的平等、自愿、有偿和等价交换原则相悖,是以牺牲效率、追求社会公正为目标的社会政策.(三)关键要素.城乡居民养老保险是一种延期支付与消费的社会保险方式.参与养老保险的城乡居民通过费基、费率、缴费年限与待遇支付等关键要素的协商与设计实现养老保险筹资与支付的动态均衡,以保证养老保险制度的可持续性运行.费基是基本养老保险制度的基础要素,城乡居民的上年度人均可支配收入的中位数可以作为基本养老金缴费的基础.根据«2017年国民经济和社会发展统计公报»,农村居民人均可支配收入为13432元、中位数为11969元.费率是基本养老保险制度的核心要素,是城乡居民应缴纳的养老保险费占其缴费基数的比例,费率的高低与城乡居民的负担能力相关,费率应合理均衡.缴费年限是基本养老保险制度的关键要素,缴费年限应当与城乡居民劳动能力和劳动年限密切关联.根据«民法总则»规定,18周岁以上的自然人为完全民事行为能力人,可以独立实施民事法律行为,即具备劳动能力.确定城乡居民基本社会劳动年限需要综合考虑生命周期、经济发展、社会进步和改革的渐进性等因素.待遇支付应坚持替代率和基金平衡的检验标准,养老金替代率在合理范围内达到最大化;通过当期收支情况检验基金短期平衡状态,通过数据分析和趋势变化情况检验基金长期平衡状态.在养老金替代率和养老金积累规模恒定的前提下,需要科学合理地配置费基、费率、缴费年限及待遇支付等基本要素.对关键要素的分析有利于城乡居民基本养老保险制度的顶层设计.“养老金机制是一国养老金制度改革与调整的基础,任何制度设计与改革都是在约束条件下的适应性选择,当养老金机制中的约束参量发生改变时,其关键参量就应做出必要的调整或改革.”[19]现行制度中没有费基、费率参数计算标准,直接规定了12个档次的缴费额度,并允许省级人民政府根据实际情况增减缴费档次.最低15年的缴费年限规定难以体现出通过具备劳动能力期间的收入积累来实现丧失劳动能力后待遇取得的均衡.在人口预期寿命不断延长的趋势下,个人缴费年限应当与通过劳动取得收入的过程相联系,体现长缴多得的公平原则.

三、现行制度存在的问题及面临的挑战

(一)现行制度存在的问题.社会养老保障制度是工业革命的产物,适用人群由产业工人逐渐扩展至全体社会成员.城乡居民最初主要是依赖家庭养老.城乡居民基本养老保险制度在其建立之初借鉴了城镇职工的社会统筹与个人账户相结合的制度模式.但是,由于城乡居民整体收入水平和缴费能力低,为保证制度的实施,国家采取中央财政承担全部或部分基础养老金、地方财政补贴个人缴费的模式.根据2014~2017年«人力资源和社会保障事业发展统计公报»可知,2014~2017年全年城乡居民基本养老保险基金收入分别为2310亿元、2855亿元、2933亿元和3304亿元,其中个人缴费分别为666亿元、700亿元、732亿元和810亿元.从这几年的养老基金构成来看,个人缴费约占养老基金的25％左右,政府财政补贴等约占养老基金的75％左右.①可见,我国现行的城乡居民养老保障制度实际上是以国家财政补贴为主的社会福利制度和个人自愿缴费为辅的个人储蓄制度的组合.[20]这表明该制度并非基于社会养老保险制度的互助共济、责任共担和收支平衡的原理设计,甚至对于在新型农村社会养老保险或城乡居民社会养老保险制度实施时已年满60周岁的城乡居民,在«国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见»印发之日前未领取国家规定的基本养老保障待遇的,不用缴费也可以按月领取基础养老金,该项规定严重违背了权利与义务对等原则;同时,根据«关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见»,中央根据全国城乡居民人均可支配收入和财力状况等因素合理确定全国基础养老金最低标准,该项规定表明养老保险待遇中的基础养老金部分与个人缴费无关联性,完全没有实行社会保险最基本的精算.福利国家养老保障制度实施的结果证明,过高或过低的公共福利水平都会影响社会发展,尤其是过高的福利支出会导致严重的财政压力.现行城乡居民基本养老保险制度存在一些值得我们重视的问题.第一,制度的可持续性存在风险,财政支出压力大.对城乡居民基本养老保险的政府财政“入口补贴”由2014年的1644亿元增长到2017年的2494亿元,呈逐年增长的态势;伴随着人口老龄化,养老金支出易升不易降,其不依赖经济周期而波动且呈不断上升的长期趋势,导致政府财政“出口补贴”急剧增长;随着中国经济稳步迈向高质量发展阶段和2019年“实施更大规模的减税降费”,养老金支出将继续拉低财政收入的增长幅度,全国财政收入增速放缓,未来财政收入运行面临的不确定性增加,将会导致社会养老保险基金的补贴增速变慢或规模减少.目前,较低水平下的养老金支出已经让一些地方财政压力巨大,加之城乡居民基于“同城同待遇、同制度同待遇”的心理希望缩小与城镇企业职工养老金待遇的差距,期盼着不断提高养老金待遇水平.因此,目前看来,现行的养老制度可持续性差,未来国家财政将不堪重负.第二,制度激励机制失效.现行制度采取“差别化”的补贴方式和“长缴多得、多缴多得”的制度设计,对城乡居民选择较高缴费档次的激励效果并不明显.根据近几年«人力资源和社会保障事业发展统计公报»数据计算得出,城乡居民年平均缴费水平由2014年的133元/人增至2017年的158元/人,人均缴费水平增幅较小,可见绝大多数城乡居民选择了最低的缴费档次.各省份养老金主要采取定额和定率加发方式,对“长缴多得”加发基础养老金补贴,多数增加额为2~4元,虽然体现了缴费时间的差别化,但其激励作用十分有限;各省份在“多缴多得”的财政补贴上多是在中央规定的最低补贴水平的基础上以5元或10元的标准逐级递增,或者几个相邻缴费档次实施同一补贴标准,补贴率较低、区分度不明显、待遇取得与居民缴费关联度低等无法体现“多缴多得”的激励机制.城乡居民选择最低缴费档次并非完全受个体缴费能力所限,而是将政府财政补贴建立的基础养老金制度作为一种福利产生了依赖政府养老的思想.第三,地区间养老金待遇标准差距悬殊.除2018年中央财政按规定给予地方基础养老金补贴最低标准每人每月88元外,养老金待遇标准调整主要取决于地方各级政府的财力,多数省份尚未建立养老金省级统筹制度,导致养老金待遇标准在各省份间、省内各市(区)县间差距较大.2018年,城乡居民月人均养老金待遇水平如下:东部地区的上海为930元、北京为705元,西部地区的四川省为100元、陕西省为93元,中部地区的吉林省为103元.陕西省和吉林省在国家对城乡居民基础养老金每人每月补助增加18元的基础上,本省财政补助仅增加5元,四川省财政补助增加7元.①陕西省和上海市的城乡居民基础养老金相差10倍,省份间养老金待遇标准差距悬殊,难以体现社会资源分配的公正性.(二)现行制度面临的挑战.在未来30年左右的时间,城乡居民社会养老保障制度建设面临的重大外部环境包括以下三个方面.第一,人口老龄化进入高峰期对养老制度的严峻挑战.«中国养老金融发展报告(2016)»指出,以65岁以上老龄人口看,预计2030年达到2．8亿人,占比为20．2％;2055年达到峰值4亿人,占比为27．2％.当人口老龄化加剧后,适龄劳动力比重下降,对经济增长的影响是负效应的;同时,老龄化会增加生活照护和医疗服务的支出,当医疗服务等刚性支出增加后,必然会挤占基本生活消费支出,会降低老年人的生活水平和质量.第二,“逆全球化”趋势对我国经济发展产生不利影响.当前贸易保护主义抬头、资源流动壁垒增加导致全球贸易额占GDP比重下降,国际间的贸易、投资不同程度地放缓甚至倒退,为我国经济持续健康发展带来不可知的风险.经济发展带来的物质财富积累是城乡居民社会养老保障制度的财力基础,“逆全球化”影响着我国的经济增长进而阻碍城乡居民生活质量和福祉水平的提高.因此,我国应当积极地参与全球经济治理体系,以有效地应对逆全球化的挑战.借鉴国际社会保障发展的经验,我国既要随着经济发展逐步提高社会保障水平,又要防止福利刚性而落入“福利陷阱”,同时还要清醒地认识到经济增长不能完全替代社会保障促进社会公正.第三,传统养老保障方式功能弱化的挑战.随着现代社会的发展和经济转型,传统的家庭养老、土地养老和集体养老的保障功能都在弱化.在异质的多元化社会形成后,城乡居民生活方式和价值观念发生巨大变化,家庭结构由传统的大家庭结构发展为核心家庭,家庭的少子化、空巢化现象日益普遍,传统的家庭养老保障功能弱化.城镇化和工业化的发展对土地的需求急剧增加,大量的农民土地被征用为非农建设用地.由于征地补偿标准不合理,农民获得的补偿比例过低,尤其是土地增值收益分配失衡,导致部分农民失去了土地的保障功能;即便是对于拥有土地的农民来说,农业经营收益相对偏低,土地的经济保障功能也在逐渐弱化.

四、改革城乡居民社会养老保障制度的建议

(一)建立普惠性养老津贴制度.建议修改城乡居民基本养老保险制度中的基础养老金为普惠性养老津贴,性质为社会福利制度.由中央财政为全国所有适龄的城乡居民提供均等的普惠性养老津贴,体现中央财政支出的普惠性公正原则,降低各省间、省内各市(区)县间居民获得社会养老保障待遇的差别.根据«2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报»相关数据计算得出:2017年,我国国内生产总值为827122亿元,各级财政补贴城镇职工基本养老保险基金为8004亿元,补贴城乡居民基本养老保险基金为2494亿元.财政补贴基本养老金占国内生产总值的1．27％左右,但财政补贴城乡居民基本养老金占国内生产总值的比重仅为0．3％.从人均获得补贴额的视角考察,两种制度间存在显著的不公正性,所以应当建立普惠性养老金津贴制度.福利水平应与中国经济发展的水平及阶段相适应,构建与国内生产总值和财政收入相联动的指标体系.“在国外,非缴费型养老金年度平均支出控制在该国GDP的1％左右,最高一般不超过2％.”[21]因此,党和政府必须多谋民生之利、多解民生之忧,在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义.(二)完善个人缴费制度.将城乡居民养老保险制度中的个人账户制度改为个人缴费制度,性质为社会保险制度,并积极促进城乡居保制度由“自愿参与”转变为“强制参保缴费”.提高缴费的累进性,即缴费要与其收入水平挂钩.现行的定额缴费机制缺乏自动调整缴费水平的功能,导致养老金替代率逐年递减.第一,应以城乡居民人均可支配收入的中位数作为养老金缴费的中等基准,再根据中等基准设定一系列的比例值来确定3~5个缴费基数,建立缴费基数的动态调整机制,由城乡居民自主选择费基档次,以确保个体替代率的稳定性.各地政府应采取各种措施努力增加城乡居民收入,提高其缴费能力.第二,根据城乡居民收入增长情况逐年提高缴费标准,适时地改为比例费率制,参照城镇职工基本养老保险费率标准,确定为8％~12％的区间.确定标准首先不影响中等收入群体的当期消费支出①,使城乡居民具备参保能力,以确保养老保险制度的可持续性.第三,适当提高最低缴费年限.理想的缴费年限是通过劳动取得收入全过程的时间段,这样既能以相对最低的缴费率积累必要的养老金规模,又对缴费者当前的生活产生最小的影响.未来全国人大常委会在整合和修改«社会保险法»时,应提高城乡居民的最低缴费年限,将缴纳年限确定为25~30年区间较为合适②,并根据长寿者与短寿者之间的互助共济性,取消个人死亡的个人账户余额可以继承的规定.第四,建立与物价指数联动的待遇支付调整参数公式,实现待遇支付自动调整并确保待遇支付实际购买力不下降,以避免政府干预和公众预期的非理性上升.第五,将个人缴费纳入城乡居民养老基金统一管理,推进基金省级统筹,强化基金预算,为养老保险基金全国统筹做好准备.最后,我国需要全面深入地盘点养老金改革的国际教训,逐步改革现行的城乡居民积累制养老金缴费制度为现收现付制养老金缴费制度.(三)建立差异性养老津贴制度.为提高制度激励机制,消解城乡居民逆向选择问题,建立与个人缴费挂钩的差异性养老津贴制度,性质为社会福利制度,取消地方人民政府对个人缴费的财政补贴.根据地方财政对城乡居民选择1000~2000元缴费档次的平均补贴率,可以考虑暂时将差异性养老津贴比例定为15％左右,即选择任何缴费基数均统一按15％的比例配套津贴,以避免目前城乡居民社会养老保险财政缴费补贴中存在的超额累退性以及缴费激励机制不足的现象.建立城乡居民养老保险基础数据,根据经济发展、个人缴费标准提高和财力状况,合理调整津贴水平.与当地生活水平相适应的更高层次的差异性养老津贴由地方财政主要是省级财政提供.考虑我国地区间社会经济发展不均衡,各省份可结合本地区实际情况科学地设置适宜的差异性养老津贴的激励比例,根据中西部省份经济发展的实际情况,中央财政可以通过转移支付的方式保证中西部省份差异性养老津贴的支付能力.总体而言,在权重结构上普惠性养老津贴所占比重较高,而差异性养老津贴所占比重要低些.全国均等的普惠性养老津贴、城乡居民社会养老保险制度运行成本、城乡居民社会养老保险基金最低收益率的兜底责任由中央财政负担;差异性养老津贴由省、市、县(市、区)三级财政按比例负担.城乡居民社会养老保险制度的顺利实施不仅体现在资金的可持续性上,也体现在经办管理的科学化、规范化、精细化和信息化上,社会保障的行政管理体制改革有待进一步深化.总之,为尽快建立与中国国情和国际地位相适应的全国统一的社会保障制度,应当加快城乡居民社会养老保险制度改革,努力提高国民间社会保障权益的公正性.

作者:王立国 单位:1.东北大学 2.吉林师范大学