社会保障体系短板探索与启示

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为适应新时期困难群体社会保障新形势，福建省厦门市围绕困难群体救助工作的总体目标，着力补齐困难群体社会保障体系短板，努力破解困难群体社会保障能力提升困局。重点健全以社区网格化为依托的兜底保障机制，推行以精准精细化为目标的“三社联动”服务方式，建立以人性化个性化服务为旨归的人文关爱体系，加强以社会保障信息化为支撑的便民服务能力，加大以监督考核为主要手段的政策执行力度等，努力推动困难群体社会保障体系和能力现代化建设，切实提升困难群众的获得感和幸福感。

一、构建困难群体社会保障体系的探索

困难群体社会保障是一项重要的民生工程，必须注重系统性、整体性、协同性。厦门市围绕其保障体系和能力的执行主体、实施对象、运作机制、外部支撑等，全面把握其特点和规律。经过探索，初步构建起党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、科技支撑、法制保障的困难群体社会保障和能力建设体系。（一）形成困难群体社会保障的政策配套。作为沿海发达城市，厦门市率先进行了困难群体社会保障体系的探索，1993年10月就被列入了全国第一批建立城市低保制度；1997年10月，全市实现了低保制度城乡一体化；2004年6月，率先颁布了地方性法规《厦门市最低生活保障办法》，并在实践中日臻完善，成为社会救助制度体系的“中流砥柱”；2009年6月，率先颁布了地方性法规《厦门市社会保障性住房管理条例》。党的十八大以来，厦门市深入贯彻落实国务院《社会救助暂行办法》，逐步建立健全以最低生活保障制度为基础，特困人员救助供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等专项救助制度为支撑，以及社会力量参与为补充的“8+1”社会救助体系和能力保障制度，困难群体的社会保障制度政策标准和覆盖面均高于全国全省。2020年8月，出台了《关于做好困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴工作的补充通知》，对困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴工作进行了调整完善，改变了对重度残疾人享受补贴需要“经医学鉴定属生活不能自理的其他一、二级残疾人（经市二级以上医院评估的医学鉴定报告）”，将“在职在岗的各类残疾人”排除在外的限制性规定。同年9月出台了《厦门市困难群众基本生活保障办法》和《厦门市社会救助家庭经济状况核对办法》，为解决困难群众认定政策“碎片化”问题，统一规范了特困人员、低保对象、低收入家庭等困难群众认定条件、认定标准和保障内容，统一衡量困难群众家庭经济状况；将家庭收入、财产认定划分为三档，按保障标准就高原则认定困难群众类型，构建统筹衔接、分类分层的困难群众基本生活保障体系。（二）不断健全困难群众社会保障内容体系。首先，健全制度保障体系。在社会救助、最低生活保障、特困人员供养、受灾救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助居民家庭经济状况核对及低收入认定等各方面，涵盖了食、住、医、养、康、教、乐等各层次需求项目。厦门市近年来先后出台了系列政策，仅市级层面就达50多份文件，涉及民生事务60多项。其次，健全政策落实体系。在全面兜底保障基础上，大幅提高低保标准。把孤儿、事实无人抚养儿童和困境未成年人的养、治、康、教问题全面纳入政府保障范围，解决未成年就学和特殊教育问题。落实残疾人辅助性就业优惠扶持政策；把所有困难群体纳入医疗保障范围，提高残疾人、低保家庭的就医报销标准。构建以“居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为支撑”三位合一的社会化养老服务体系，打造厦门养老新模式，优先把各种困难对象纳入养老服务体系范围。再次，健全载体助推体系。从2017年起，全面建立巨灾保险制度，险种覆盖全部灾害种类，对象全面覆盖在厦门行政区域的自然人，并做到城乡标准一体。结合“爱心厦门”建设，聚焦弱势群体和特殊对象，实施爱心行动，突出做好就业增收、“爱心超市”提升、加大重病救助、推进爱心助学、“暖心家园”关爱以及关爱特殊妇女群体等热点难题。经过努力，厦门基本上建立以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充的分层分类救助制度体系，逐步完善涵盖低保、特困、低收入家庭的多层次救助体系。（三）不断增强对困难群众社会保障的能力。首先，加强统筹协调能力。市区两级建立由政府分管领导负责、民政部门牵头、市直相关部门参加的社会救助联席会议制度，发挥统筹救助保障资源，推进体系建设的“定海神针”作用。其次，加强政策兜底能力。在低保等困难群体“扩面”方面，每年都全面排查核准，把握家庭和个人收入关口，坚决把不符合条件的对象排除在外，“不养懒汉”。同时设置低保“消退期”，对于达到脱贫标准的“扶上马，送一程”，增强保障内生动力，培育“造血”能力。在困难群体生活“提质”方面，立足于解决他们“两不愁、三保障”问题，建立困难群众生活最低标准动态调整机制；在“两不愁”方面，根据本市居民消费支出和物价指数等情况，及时调整救助标准，消除物价波动的影响。2015年起，厦门市实现低保、特困供养等救助标准城乡一体化，城乡低保标准分别增加了60%和77.78%，统一提高到800元；特困人员每人每月标准增加了71.42%，并提高了照料护理标准，为社会最困难群体撑起“保护伞”。从2018年开始，每年的法定节日，为特困对象发放慰问金。同时全面落实教育、医疗、住房保障。再次，加强技术支撑能力。完善救助家庭经济状况核查机制，建立健全核对信息平台，为精准识别救助对象“保驾护航”。厦门市还在全国率先开设了“12349”服务热线，设立厦门市养老服务信息化统一平台，建立线上线下互动“厦门市市民养老服务中心”。结合肺炎疫情防控工作，统一整合全市养老、儿童保护等社会救助服务热线，开展服务。全市525个村居都建立了社区网格化信息平台，简化优化办理程序，提高审核审批时效。最后，加强基层队伍服务能力。目前，全市6区38镇（街）民政部门都选齐配强了工作人员，按照招聘、考核、薪酬等“六个统一”要求，全市村居共配备社区网格员1万多人，做好困难群体的收入核对、情况报告、数据统计等工作。通过政府购买服务为每个村居配备2名助老救助员，推动老年人服务措施落实。

二、构建困难群体社会保障体系的启示

厦门市探索实践表明，要坚持问题导向，以改善困难群体民生为出发点，增强社会保障体系的针对性和适应性，改变简单修补、当下权宜、被动应对、单线运作等传统思维，树立全面兜底、应收尽收，主动作为、立体保障等新思维，把困难群体的保障体系和能力建设推向纵深，促进公共服务体系范式转换，破解困难群体社会保障制度困局。（一）健全以社区网格化为依托的兜底保障机制。基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡社区。厦门市城乡社区治理创新活动实践证明：要构建兜住底、兜准底、兜牢底的困难群体社会保障体系，必须建立社区（含村，下同）网格化机制，按照“责任网格化、平台信息化、管理精细化、服务人性化”要求，以自然村、小区、楼宇等为基础单元，细划责任网格，社区“两委”以及统一招聘的社区工作者进“网”入“格”，把困难群体社会保障纳入网格任务，压实责任。设立社区救助站（点），依托社区网格化机制，细化民生网格，把社区救助协理员编为助理网格员，建立完善主动发现机制，把走访、发现需要救助纳入保障的困难群众列为社区（村）组织重要工作内容。认真落实社区减负，修订镇（街）、村（居）职责清单，理清政社职责边界，减除社区承担的执法和专业性工作。推动“党建引领，重心下移”做法，把困难群体民生服务事项审核权下放给镇(街）村（居），并提供必要财力、人力和政策支持。推广“微治理”“微服务”做法，延伸到社区服务“最后一公里”。（二）推行以精准精细化为目标的“三社联动”服务方式。积极开展以社区为基础、社会组织为载体、专业社会工作者为支撑的“三社联动”服务机制，动员和吸收专业人才和志愿者加盟，推动社会组织承接政府购买服务，提高困难群众社会保障专业化水平、精细化程度、人性化温度。鼓励社区工作者参加社会工作者统一考试，培育和壮大社会工作机构队伍，做好注册志愿者注册管理和调配使用。制订社会工作专业人员岗位开发及人才保障政策措施。采取政府购买服务方式，及时配齐社区救助协理员，解决基层一线社会救助工作无人去做或人手不足、业务不精等问题；扩大政府购买服务事项覆盖面，在解决“两不愁、三保障”基础上，扩大到心理干预、家政代办、基础康复、日常护理、邻里沟通、信访等问题。深入开展救助生活无着流浪人员，开展“大爱寻亲”活动。成立以“社区邻里互助促进会”类社会组织，实现邻里互帮互助，让困难居民随时可享受上门服务等社会福利。（三）建立以人性化个性化服务为旨归的人文关爱机制。首先，推动社会救助对象“三个延伸”。在核算困难家庭收入时从“收入型”向“支出型”转变，即增加扣除家庭成员因医疗、教育等刚性支出和必要的就业成本，复核低保等对象年度因医疗、教育等支出享受政府救助的经费，视同为家庭实际支出；实施重度残疾人申请低保由“家庭保”向“单人保”延伸，即逐步放宽申请低保条件；临时生活救助和医疗救助对象由“户籍人口”向“常住人口”延伸，彰显了救助工作的人文情怀。其次，推行社会救助工作“三个转变”。建议将危房改造、低保标准调整、医疗救助、临时救助等救急难事列入为民办实事项目，推进救助方式从被动审批向主动服务转变，对象认定从分类申请到统一申请转变，救助项目从依申请审批向依政策给予转变。开展“三个逐一”摸排。对超过三个月仍无法查明身份信息的求助滞留人员经研判后，办理落户、纳入特困供养。提高生活不能自理特困人员集中供养率，实现困难救助人性化。再次，狠抓疫情防控常态化兜底保障。鉴于2020年以来疫情防控形势，建议逐一排查困难群众和指定特困人员委托照料责任人；开通“绿色通道”，落实延保享受待遇到期的低保对象，对受疫情影响导致基本生活困难申请社会救助的人员实行容缺审批；加大补贴力度，发放价格临时补贴、就业困难人员社保补贴、低保资金、特困供养资金以及医疗救助金，确保兜底保障“不漏一户、不落一人”，彰显社会主义制度的优越性。（四）加强以社会保障信息化为支撑的便民服务能力。按照政策规定：要着力推进互联网、大数据、人工智能、区块链、5G等现代信息技术在社会保障领域的运用。依托国家数据共享交换平台体系，完善社会保障资源库，汇集政府、社会组织等开展救助的信息，互通共享，建立预警机制。推动社会保障服务向移动端末梢延伸，实现“掌上办”“指尖办”，为困难群众提供便捷的保障事项服务。改进“一门式办理”，鼓励异地办理基本生活保障申请，优化审核确认程序。（五）加大以监督考核为主要手段的政策执行力度。健全“双随机、一公开”监督机制，加强事中事后监管。推动政策落实落细，构建业务指导、审计、党委巡察、国家监察、村（居）务监督、社会舆论监督等相互衔接的监督制度体系。多管齐下，综合施策，层层传导压力，激活“神经末梢”，打通“最后堵点”，消除“民生痛点”，避免搞形式、走过场等现象，克服群众知晓度不高、参与率不高、监督难等问题。同时建立纠错容错机制，鼓励改革创新，着力从“三个一”着手加强保障监督：一是对报表数据“每月一整理”，杜绝“死人保”“延时保”；二是对重点问题“每季一梳理”，宣传政策法规，主动发现对象，推动提标扩面，做到应保尽保；三是治理效果“每年一考评”，将低保家庭经济状况核对率、医疗救助“一站式”结算率、低保对象月人均补助水平增长率、低保覆盖面的合理化水平等指标性数据列入各级绩效考核指标，强势督促落实。建立市区镇（街）三级社会保障政策落实的常态化会商机制，依案释法，不断完善社会保障政策。

作者:岳世平 岳世洲 李维娜 单位:福建省厦门市委党校厦门市民政局