农村转移人口社会保障制度探究

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摘要：新型城镇化的核心在于实现“人”的城镇化，这就对农村转移人口社会保障提出了新的要求。当前形势下，我国农村转移人口社会保障制度建设还不够完善，面临着制度整体性不强、体系不健全、内在障碍较多、动力机制不完善等困境，因此我国应当在统筹规划、确立总体方向的基础上，健全社会保障项目，破除各种制度障碍，激活动力机制，助推新型城镇化建设。

关键词：新型城镇化；农村转移人口；社会保障制度

一、引言

随着2010年人均国民总收入达到4260美元、进而首次由“下中等收入”经济体跃为“上中等收入”经济体和2011年城镇化率首次突破50%（达到51.27%），我国开始从“乡村中国”阶段向“城市中国”阶段演进。［1］在未来较长一段时间内城镇化将持续成为我国经济发展的重要驱动力，也是我国全面建设小康社会的重要载体，但是多年来城镇化进程中遇到的人口猛增、空间无序膨胀、环境恶化、资源大量消耗等粗放问题并没有得到缓解，反而有不断加剧的趋势。［2］基于对这些棘手问题的深入考虑，为了促进城镇化的良性发展，党的十八大明确提出中国应该走具有中国特色的新型城镇化道路。作为一种可持续发展的模式，新型城镇化不仅要拉动整体经济的稳步发展，在城乡统筹中推进城镇化与新型工业化、农业现代化的协调，［3］而且要改善人们生活品质，实现经济、社会、文化、生态的全面统筹发展。推进新型城镇化的核心在于稳中求进中实现“人”的城镇化，而关键在于推进农村转移人口市民化，解决好“人”的问题。［4］在推进农村转移人口市民化的过程中，社会保障制度建设是一个刻不容缓的问题。

二、我国农村转移人口社会保障制度的困境分析

农村转移人口是指在工业化和城镇化背景下农村转移到城镇的人口，既包括从农业系统转移到非农业系统的外来务工人员，也包括外来务工人员的随迁家属以及本地的农民工和失地农民。我国当前农村转移人口的主体是在本地乡镇企业或进入城镇从事非农产业的农业户口人口。随着城镇化进程的加快，我国农村转移人口的数量将会持续增加，这对我国农村转移人口社会保障制度建设来说将会带来更大压力。针对农村转移人口与日俱增的状况，国家从上至下采取了一系列推行农村转移人口社会保障制度建设的措施。国务院2006年颁布了《关于解决农民工问题的若干意见》和《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，随后又颁布的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》，“十二五”规划纲要和“十八大”报告进一步细化了农村转移人口社会保障制度建设方案，明确提出“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针；以增强公平性、适应流动性、保障可持续性为重点，全面建设覆盖城乡社会居民的保障体系”。在国家顶层设计思想的指导下，我国各个省区积极探索农村转移人口社会保障制度建设采取的不同模式，使得农村转移人口社会保障的制度性限制逐渐减少甚至消除，但是这些措施和手段只是阶段性保障了农业转移人口的部分权益。整体而言，我国农村转移人口社会保障制度建设尚未摆脱困境。第一，制度建设的整体性不够。各省区社会经济发展状况的差异使其农村转移人口情况千差万别，其中东部沿海经济较为发达地区吸引的外来务工人员远远多于经济欠发达的中西部地区，这样以来各省区农村转移人口社会保障制度在参保项目、缴费基数、缴费比例、计算方法、转移方式等层面就很难统一。虽然在初期探索阶段，各地农村转移人口社会保障制度建设呈现多元化趋势是正常的，但是这种差异长远来看不利于全国统一化劳动市场的形成，特别是在农村转移人口进行跨地区转移接续时会出现诸多问题和矛盾。第二，社会保障体系不够健全。除了缴费基数和缴费比例整体偏低之外，我国农村转移人口社会保障制度主要涉及参保人缴费的养老保险、医疗保险、生育保险、工伤保险等，而由于户籍门槛等一系列因素的阻碍，非缴费的社会福利、社会救助、最低生活保障、最低生活保障等项目对于农村转移人口来说依然“遥不可及”，其中最为突出的当属进城务工人员的失业保险问题和贯彻国家计划生育政策且失地的老龄化人口的养老问题。这样以来，由于体制的不完善，农村转移人口固有的看病难、劳动保护差、就业难、住房难、子女上学难等问题始终没有得到有效解决。第三，制度建设的内在障碍依然突出。多年以来的城乡二元对立户籍制度在根本上剥夺了农村转移人口的社会保障权利，尽管当前在一些城市户籍制度有了改革，淡化或取消了农业户口和非农也户口的差别，但是在一些农村人口转移主要输入地的大城市，户籍制度的壁垒依然“森严”。在此基础上形成的农村转移社会保障制度是大打折扣且带有明显偏见和歧视的。除了户籍制度的制约之外，就业制度的歧视、农村转移人口住房政策的缺失以及农村土地制度的不健全都使农村转移人口社会保障制度建设进展缓慢。第四，制度建设的动力机制不够完善。首先，农村转移人口再就业培训机制不完善，其次，农村转移人口社会保障资金分摊机制不完善。另外，农村转移人口社会保障衔接机制不完善。农村转移人口的流动性使其难以在同一个地区长久生活工作，因而其社会保障应当随其工作环境的转移而实现有效转移续接，但是由于缺乏统一的标准化平台，很多参保的农村转移人口一旦离开原来工作的地区只能被迫选择退保。

三、新型城镇化背景下我国农村转移人口社会保障制度的对策分析

新型城镇化建设的推进为我国农村转移人口社会保障制度的完善提供了重要契机，但是目前存在的各种制约因素使其依然处于严峻的困境局面，因此应当深入分析困境的根源，立足“以人为本”的基点，积极寻求对策，为我国“三农问题”的解决做出贡献。第一，构建部门和地区统一的农村转移人口社会保障统筹协调机制。虽然由于社会经济发展水平差异，短期内建立一个全国一统的农村转移人口社会保障机制具有较大难度，但是国家层面应当在坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针的基础上，形成一个长期稳定的总体方向，同时尽快制定完善面向全国的农村转移人口社会保障制度的政策，进而督促地方和相关部门逐步建立完善农业转移人口基本信息平台共建共享机制、部门协作互助机制。尽管旨在构建全国一统的农村转移人口社会保障制度，但并不是否定微观层面的差异性，即一定要充分考虑农村转移人口内部不同群体的差异化需求，采取异而相宜的政策措施，实现整体和局部的有机统一，体现新型城镇化建设的“人性化”特色。第二，着力完善农村转移人口社会保障的项目。首先，要在遵循“市民化”转型要求的原则指导下，切实提高现有农村转移人口社会保障项目的基数和比例，尤其是在医疗保险方面不仅提高农村转移人口的报销比例，而且要使其能够真正享受到与城镇居民平等的高质量医疗服务。其次，要在完善已有社会保障项目的基础上，借鉴国外发达国家的成熟经验，立足农村转移人口全面的“人性化”需求，完善增加子女教育、就业培训等项目。第三，完善相关配套政策，为农村转移人口社会保障制度建设提供保障。首先，坚决破除城乡二元对立的户籍制度，逐步取消附着在户籍制度上的各种歧视性社会保障制度，避免各种显性和隐性的户籍歧视。其次，深化农村土地制度改革，特别要完善农村土地流转制度，通过合理的“以土地换保障”机制使进城务工的农村转移人口与优质的社会保障有效对接，实现节约土地资源和享受社会保障服务的双赢。其次，一定要完善法律制度，不仅要在完善《中华人民共和国社会保险法》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》等现有法律的基础上，制定专门性的农村转移人口社会保障法律法规，而且要在强化普法工作、提高民众法律意识的基础上提高法律执行力度，树立法律权威，确保农村转移人口社会保障得到法律保护。第四，激活农村转移人口社会保障的动力机制。首先，要完善农村转移人口就业培训机制。就业既是农村富余劳动力转移的根本，也是为其提供最好社会保障的基础，因此国家和地方要采用分类疏导、区别对待的方式对农村转移人口进行就业培训指导，比如对自主创业的人员来说，要通过对口的专业技术指导以及优惠的税收政策给予扶持，而对于文化基础较弱的人员来说可以进行劳动密集型项目的培训，增强他们竞争就业、自谋职业的能力。其次，完善以政府为主导，多渠道筹集资金，实施成本分担机制。对于大病医疗、子女教育、住房保障等项目，政府要确保有效财政投入，体现公共服务的职能。对于其它公共服务性相对较弱的社会保障项目来说，除了政府支出部分外，其它部分可以由农村转移人口、企业以及其它社会渠道筹集。另外，完善农村转移人口社会保障跨地区衔接机制。在农村转移人口社会保障全国统筹机制实现之前，可以通过“绿色通道”来解决农村转移人口社会保障跨地区续接的难题。

作者:靳会贤 单位:郑州财经学院

参考文献

［1］张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题［J］.国家行政学院学报，2013（1）：48-54.

［2］王新越，秦素贞，吴宁宁.新型城镇化的内涵、测度及其区域差异研究［J］.地域研究与开发，2014，33（4）：69-75.

［3］吕文静.论我国新型城镇化、农村劳动力转移与农民工市民化的困境与政策保障［J］.农业现代化研究，2014，35（1）：57-61

［4］陆大道，陈明星.关于“国家新型城镇化规划（2014-2020）”编制大背景的几点认识［J］.地理学报，2015，70（2）：179-185.