农村宅基地社会保障功能分析

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摘要：由于我国城乡二元体制的存在，农村居民难以和城镇居民一样均等地享受到医疗、养老、失业医疗、养老、失业等社会保障待遇。作为典型的保障性物权，农村宅基地使用权承担着社会保障的部分职能。由于农村宅基地使用权制度的特点与人役权的特点具有较多的契合，所以农村宅基地使用权制度改革应以生存保障作为其基点。

关键词：宅基地使用权；人役权；保障性

物权在社会保障方面，由于我国城乡二元体制的存在，城乡居民的医疗、养老、失业等社会保障待遇还很难实现一统，农村居民无论是在社会保障标准、覆盖程度等都与城镇居民有着较大差别，而农村居民的宅基地使用权不得不承担着一定的社会保障职能，成为社会保障的替代物。基于此，笔者试图从人役权角度出发，期待提出促进农村宅基地社会保障功能发挥的具体思路。

一、人役权制度

早在古罗马时期，人类社会就出现了人役权。所谓人役权，就是不动产权利人为特定人的利益而设定的、允许其无偿使用某财产或财产收益的权利。限于当时的社会历史条件，无夫权婚姻随处可见，一旦家长故去，那些依赖于家长的丧失劳动能力者或者无继承权人就会面临生存困境，此时，为确保这部分人获得基本的生活保障，家长会预先将部分家产的使用权、收益权和居住权等遗赠给妻子。从某种程度上分析，人役权的突出特征体现在人身性、无对价性以及相对独立性等方面。由于人役权具有帮助、照顾生活困难特定主体的救济性质，所以被当成是社会保障的雏形，但由于它是针对特定人群的，所以一般是不允许转让或继承的。正是由于它的不可流转性和缺乏流动性，大多数国家只规定地役权而没有规定人役权这一制度。我国物权法也采用了这种做法，由于我国地少人多的国情，特别是农民占人口的一半以上，生存权是首要保障的人权，这就为我国人役权的存在提供了可能。检视我国法律制度不难发现，涉及到人役权的法律条文少之又少，即便如此，依然有不少学者赞同农村土地承包经营权、集体土地所有权、农村宅基地使用权等具有人役权性质。举例来说，农村宅基地使用权就是比较明显的具有社会保障属性的权利，它的制度规范特点是身份性、无偿性、不可转让性等，与人役权的特点高度契合。

二、我国农村宅基地使用权的社会保障属性

我国现行的农村宅基地政策最早发端于建国初期开始的一系列，其产权制度经历了一个从私有到公有、从自由交易到严格控制的发展历程，现行的农村宅基地使用权制度始终具有一定的社会保障功能，之所以作此论述，其主要理由在于：其一，它与传统的地上权有所不同。传统的地上权就是权利人在他人所有的土地上建筑房屋或其他工作物、种植林木的权利，其本质上是属于用益物权的范畴。而农村宅基地使用权又属于地上权的一种，自然与地上权存在一定的相同之处。与此同时，还应当明确，农村宅基地使用权是区别于私有制下的地上权。农村宅基地使用权是集体成员为满足居住需要而在集体土地上修建房屋的权利，这里所涉及到的用益物权人和土地所有权人之间的关系是集体成员与集体的关系，正是这一特殊关系才使得他物权和所有权之间的关系与私有制下他物权具有较大的差异性，我国农村宅基地使用权分配上的无偿性和无期性就与传统的地上权有异，后者更加适应商品经济和市场经济的需求，土地市场化特征更加明显。与之不同的是，农村宅基地使用权在市场流转方面较为封闭，甚至禁止进行市场流转，其固有的社会保障属性则相对突出。另外，其市场流转传统的地上权更多地体现了当事人的意思自治原则，地上权的期限、价格、数量等都要通过地上权合同体现即可，而农村宅基地使用权的取得则要严格得多，不但要完全符合国家法律的强制性规定，而且必须经过土地管理部门层层审批，并符合规划。其二，它与具有保障性质的人役权相似。发端于古罗马的人役权具有如下几个特点：第一是人身性。人役权是针对生活困难的特定主体而设定的，其功能在于确保特定主体实现基本保障，可见，这种权利与其人身性是紧密相关的，且存在较强的人身依附性；第二是期限性。人役权由于以老有所养为目的，故其使用权不是无期限的，而是以权利人的生存期限为限期；第三是不可转让性。人役权的人身性表明其不可转让性，人役权只能为本人享有，不能转让给他人；本人死亡的，他人不能继承；第四是无偿性。从其设立目的而言，它是基于恩情关系而设立的，本身就是一种扶助老弱病残的福利性或慈善性的权利，因此它是无偿设立的。对比历史上的人役权与农村宅基地使用权，它们都是为了保障人们利益而设定的，前者更加关注特定主体的生存利益，后者重在维护农民群众的居住利益，必须具有集体经济组织成员资格的人方有申请的资质，该资质也是为保障特定人群的生存利益而设定的。人役权缺少交易机制，与商品经济和市场经济不协调，表现为一种静态的、不可流动的受益权。同样，农村宅基地使用权也不得在市场机制中进行交易。对于农村宅基地使用权人而言，法律赋予他们的主要是对于宅基地的占有权与使用权，而非基于流转而得到的收益。不可否认，这两者存在一定的相同点，但考虑到农村宅基地使用权是集体经济组织为本集体成员提供的集体福利，所以与人役权是不一样的。其三，它有别于法定租赁权。法定租赁权说认为，由于我国实行房地一体转移的原则，如果农村宅基地在城乡居民间流转就会损害集体所有权，毕竟城市居民不属于集体经济组织成员，自然就没有资格享用集体土地的使用权，考虑到这一点，我国是禁止农村宅基地在城乡居民间进行流转的。可是，农户享有对自己房屋的所有权，理应有权转让自己的房产，如何解决这一难题？有学者主张，当国家将农村宅基地使用权分配给集体经济组织成员时，就是发挥用益物权属性的体现，但如果将其转让给城市居民后，性质就会发生变化，不能成为用益物权，而可以由国家通过法律规定其属于法定租赁权，即受让人取得了农房的所有权，此时，基于农房的宅基地，受让人因其城市居民身份是无权如农户一样享有用益物权的，其所应享有的是法定租赁权。简言之，农村宅基地所有权属于集体，农村宅基地使用权属于农户，除了集体与农户外的其他主体，一律享有法定租赁权。由于其属于债权，因此，学者建议法律规定其使用期限，到期后所有权人可以收回土地，但在租赁期间，农房的所有权人可以通过向集体支付租金而占有使用房产。

三、农村宅基地使用权社会保障功能之构造

农村宅基地使用权事关农民的生存权，而生存权又是发展权的重要前提与基础，法律以人为本，自然应当将生存权作为立法的根本目的，并将其贯穿于具体的法律制度和规范中。土地历来是各种资源中最紧张、最受人重视的资源，是国家、社会成员等的众矢之的，如果国家不对土地资源进行分配上的干预，则土地会产生集中和兼并现象，这在历代历朝并不罕见，历史上有的人良田万顷，有的却无立足之地，基于此，现代社会都对土地的分配进行调节，保障民众的基本生存权。我国农村宅基地使用权制度从建立到发展，经过多年演变，直至今天，其根本宗旨都是为了实现“居者有其屋”。可见，农村宅基地使用权具有重要的社会保障功能，其所保障的是公民最基本的生活需要——基本居住需求，因而目前多数国家将其作为基本人权之一。正是为了保障居者有其屋，我国物权法在农村宅基地制度设计上完全以生存保障作为其宗旨。农村宅基地使用权制度在社会保障方面的特点主要有：其一，无偿性。根据我国法律相关规定，凡是符合法定条件的集体经济组织成员，只需要通过“申请”即可取得宅基地使用权，在这一过程中，无需支付任何费用。这实际上是为了保障农民的居住权。国家曾经试行过农村宅基地使用权收费制度，由于面临增加农民负担之困，很快就被叫停；其二，均等性。土地管理法规定，农户只能是“一户一宅”，且每户所拥有的宅基地面积也是有严格规定。这种平均主义的思想保障了每个农民对集体土地的平等享有，任何人都不具有特权，不得多占、多用集体土地，这恰恰是农村宅基地使用权的社会福利属性使然；其三，身份性。在我国，只有集体经济组织内部成员才享用对农村宅基地的使用权，凡是不属于集体经济组织成员的，一律没有资格享用集体土地使用权，这无疑确保了稀缺的集体建设用地使用的合法性。具体如下：关于农村宅基地使用权的原始取得方面，由于集体经济组织是农村宅基地的所有权人，有权利自主决定是否分配给农户宅基地，如何分配，分配多少面积给农户，从民法理论上说，这完全是集体经济组织和村民协商一致而定的，国家没有必要干预。但是，我国人多地少的基本国情决定了土地的稀缺性，决定了在此如果允许意思自治，则村庄中强势群体必将多拿多占，弱势群体将无法分到宅基地，其居住权将难以实现。因此物权法定主义原则在此大有用武之地，法律明确规定了农村宅基地分配的原则是平均分配，分配的面积是由法律法规明确规定的数额，使用的期限是无期的，在农村宅基地使用权上基本排除了集体和农户意思自治的空间，表面上有违民法地上权设定的原则，但实际上正是农村宅基地使用权社会保障功能的充分体现。关于农村宅基地使用权的继受取得方面，农村宅基地“一户一宅”原则能够有效避免农村的强势群体利用其所掌握的政治、经济等资源而出现违规多占现象，同时对农村宅基地的继承和城乡流转也进行了规范，这不但保障了其他农户的平等居住权，也保证了后代居民的生存利益和居住权，保证了农村宅基地只能在本集体组织成员之间进行调剂，确保本集体经济组织成员的居住权长远有保障。因为一旦农村宅基地被流转到城市居民手中，就有可能使本集体经济组织可供分配的土地面积缩减，并且如果农村宅基地流转到城市居民手中，就有可能使无宅基地的农户到宅基地市场上去高价购买，而农户在土地市场上的购买力很难竞争过城市居民。

作者:吕军书 李潇晓 单位:河南师范大学法学院

参考文献

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