失地农民社会保障问题分析

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摘要：近年来，随着我国经济的快速发展和城镇化速度的不断加快，大量农村集体土地被征收，越来越多的农民失去了土地，成为“失地农民”。失地农民的社会保障问题，不仅关系到其自身的生存和发展，势必会影响到国家的安定、团结和经济的增长。因此，为失地农民建立一个完备的社会保障体系具有现实和理论意义。本文对河南省的城镇化过程中失地农民的社会保障进行了简要的介绍，指出了其存在的主要问题，并在此基础上提出了完善河南失地农民社会保障的对策与措施。河南省是失地农民现象比较普遍的地区之一，失地农民社会保障存在的问题较为突出，而我自己也是失地农民群体的一员，所以我希望更加深入的了解失地农民这一群体，进而了解整个中国的失地农民社会保障情况，为河南的失地农民群体社会保障问题的解决提出自己的建议。

关键词：城镇化；失地农民；社会保障

一、引言

随着工业化和城镇化进程的不断推进，必然导致大量农民土地转换成为建设用地，农民失去赖以生存的土地成为不可避免的事实。党的十八大报告里明确提出我国未来要加快“新型城镇化”建设里明确提出我国未来要加快“新型城镇化”建设里明确提出我国未来要加快“新型城镇化”建设城镇有效转移的问题。失地农民在被动城镇化的过程中，其以土地资源为依托的传统生计方式已经难以维系，如何帮助失地农民解决就业、医疗、养老、住房等社会保障问题，既是有序推进农业转移人口市民化的必然要求，也对不断提高城镇化质量，从而保持社会稳定和推动经济可持续发展具有重要意义。我省的土地总面积为16.56万平方公里，其中耕地面积占48.8%，是一个农业大省。但是，由于我省人口众多，人均耕地仅1.29亩，远远低于全国平均水平。土地对于农民的重要性可以想象，失地农民的生活保障成为问题。河南省作为作为改革开放之后城镇化发展较快的代表之一，同时也是失地农民现象比较普遍的城市之一，而我自己也是失地农民群体的一员，所以我希望更加深入的了解失地农民这一群体，进而了解整个中国的失地农民社会保障情况，为河南的失地农民群体社会保障问题的解决提供点建议和意见。近年来，随着我国城镇化速度的不断加快，大量农村土地被征收，越来越多的农民失去了土地，成为“失地农民”。失地农民在医疗、就业、住房、养老等方面问题突出，而又由于缺乏良好的社会保障，失地农民快速发展成为一个新的社会弱势群体。因此，失地农民问题应得到整个社会的高度关注。

二、失地农民社会保障的基本概念

1.城镇化的概念。国内学者对城镇化主要存在两种不同的理解，第一种理解是从人口、地域、就业结构、生活方式等某一方面或角度定义城镇化。如辜胜阻认为城镇化是指农村人口向城镇区域转移的过程。第二种理解认为城镇化是一种综合系统的转变过程。如倪鹏飞认为城镇化不仅表现为城镇数目的增多、城市面积的扩大、城市人口增加，还包括人口职业、产业结构、空间形态的转变，也包含人类社会的组织方式、生活方式和生活方式的变化。正是由于城镇化发展需要占用农民的土地才会导致农民失去自己的土地，从而加快了农民失去土地的进程。

2.失地农民社会保障的内涵。失地农民是指在城市化、工业化进程中，由于非农建设需要国家依法征收而完全失去或大部分失去农业用地份额的农民。对于农民而言，土地既是最基本的生活保障，也是最主要的保障。当这道保障消失的时候，失地农民的生活怎样得到保障是一个必须解决的问题。社会保障是国家或社会通过立法和采取行政手段对国民收入进行再分配，以社会消费基金的形式，向年老、疾病、伤残、死亡、失业及其他不幸遭遇的发生而使生存出现困难的社会成员给予一定的物质上的帮助，以保证其基本生活权利的措施、制度和活动的总称[3]。社会保障是地农民的基本生活防线之一，在他们的生活中具有极其重要的作用，帮助失地农民解决就业、医疗、养老、住房等问题，既是有序推进农业转移人口市民化的必然要求，也对不断提高城镇化质量保持社会稳定和推动经济可持续发展具有重要意义。

三、河南省失地农民社会保障存在的主要问题及原因分析

1.失地农民的基本生活现状。（1）、失地农民的粮食供给不足。土地是农民主要的收入来源，一旦失去土地，农民也就失去了主要的粮食供给，靠土地吃饭的传统生活方式被迫变成吃“商品粮”的模式。失地农民不得不自己花钱去购买粮食以维持生计，这就出现了粮食供给问题。（2）、失地农民的经济来源中断。土地是农民维持生活的基本手段，农民失去土地进入城市生活，生活成本增加了，而他们却没有稳定的生活来源，失去了基本生活保障。同时，土地既是农民重要的资源，也是宝贵的财产。而在我国失地农民并没有获得土地的所有的收益，失去了财产和财产权利。（3）失地农民的政治地位缺乏保障。农民作为农村集体土地的产权主体，拥有土地部分经营权和收益权，以满足基本的生活需求，同时为参与政治活动奠定经济基础。如果农民失去土地的保障，其经济生活水平就会降低，那么其政治权利无法得到满足。失地农民土地权利的丧失决定了其政治权利的空缺。

2.失地农民社会保障存在的主要问题。（1）、失地农民的住房保障问题。住房是人类的基本生活条件，它是反映城市面貌的重要因素之一，妥善解决失地农民的住房问题，一方面能够促使城市化进程加快，有利于征地拆迁难题的解决；另一方面，能够提高失地农民生活的幸福指数，使失地农民安居乐业。在我国，失地农民的住房补偿往往是一次性的，住房安置采取集体安置的办法，但安置项目时间拖延长，进度缓慢。失地农民在安置过渡期间，一部分是暂住在亲戚朋友家中，另一部分则选择在安置的简易房里居住，交通、生活各个方面也存在诸多不方便。失地农民失去收入来源，生活得不到保障，为了节约开支，他们往往会选择价格低廉、位置偏僻的地方安身，这使其生活质量大大降低了。（2）失地农民的养老保障问题。河南是农业大省，城镇化水平一直落后于全国、全省的水平。但随着近年来工业化和城镇化的快速发展，大量农村土地被征用，农村城镇化步伐加快，涌现出大量失地农民。失地农民的养老问题自然成为河南可持续发展的关键，然而这一问题并不乐观，可归纳为以下几方面原因：首先，失地补偿标准较低，养老保障水平偏低。根据河南省人民政府办公厅关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见豫政办[2006]50号文件，现行的失地补偿大多采取的是一次性补偿，而这只能解决失地农民的短期困难，无法达到长期的目的。显然，失地农民在失去生存基础的情况下，从土地中获取的收益远远低于被征土地的应得收益，权益得不到保障。而且加之各地的经济发展水平不尽相同，一次性补偿的标准也相差甚大，难以解决失地农民养老的后顾之忧。其次，缺乏具体的失地农民养老保障的法律政策。随着失地农民的养老问题越来越突出，我国在2010颁布的《社会保险法》将失地农民明确划分到社会保险体系的范围。但是《社会保险法》过于笼统，并没有规定具体实施。根据《土地管理法》，征收农村集体土地的补偿主要包括：土地补偿费、青苗及地上附着物作价补偿、安置补助费、占用耕地缴纳耕地开垦费等诸多项目，但实际情况往往只是其中一小部分，使得法律几乎成为一纸空文。最后，失地农民养老保障模式单一，无法满足多元化养老需求。各地区、各个家庭对养老保障的需求是不同的，这些需求不仅仅局限在物质方面，而且也包括精神方面。但在具体的的实施过程中，一些政府不从失地农民的实际需求出发，一味的照抄照搬现有模式，做“面子工程”。这种做法不仅无法满足失地农民基本的养老物质方面的需求，更是没有涉及精神文化生活，而且不利于养老保障制度的可持续发展。（3）、失地农民的医疗保障问题。在农村，土地的收益是农民最直接的收入来源，因病致贫问题日益严重。近年来，医疗费用的增长速度越来越快，对农民来说医药费用成为沉重的负担。由于经济水平的制约以及意识上的局限，失地农民根本无力承担疾病风险。而土地安置补偿费用只能勉强维持基本生活，更不用提支付高昂的医疗费用。农村流行这样一种说法“生一次大病，一朝回到解放前”，形象反映了农民在应对疾病的困境。同时，由于受到文化教育等方面的影响，失地农民对医疗保障的认识不够。在失地农民中推行医疗保障比较困难，大部分农民宁愿把钱用在求神拜佛、寻找民间偏方等封建迷信方式上，也不愿意用来买保险。这其实间接地增加了医药费用成本，因为他们往往把小病折腾成大病，小钱折腾成大钱，加重了医疗负担。（4）、失地农民的就业保障问题。土地是农民的职业，一旦失去土地保障，失地农民的就业状况不容乐观。究其原因，主要包括以下两个方面：一方面，地方政府对失地农民就业重视不够、认识不足。地方政府对失地农民主要采取一次性货币补偿的方式，在失地农民就业安置上并没有发挥其应有的职责。不合理的政策二元体制、政府的自我价值取向和自我利益等因素导致政府忽略失地农民就业问题。另一方面，失地农民再就业机制还未建立。我国劳动力市场还不完善，导致劳动力资源配置低效。失地农民不能很好的利用劳动力市场寻找自己合适的就业机会，对政府往往产生依赖心理。由于政府的“缺位”，失地农民再就业机制还未能有效建立。

四、完善河南省失地农民社会保障的对策与建议

1.强化政府的责任。（1）、逐步消除社会保障二元结构，完善户籍制度。城乡二元户籍制度直接造成了城市对进城务工者的制度性排斥，使进城农民在城市中不能得到应有的接纳。享受社会保障是农民的基本权利，为广农民提供社会保障是政府的基本职责，应从制度上消除社会保障上的二元性，在城乡间合理配置社会保障资源。（2）、改革土地征用制度。政府应进一步明确农村土地的产权性质，使农村土地的使用、转让、抵押、收益等有章可循，只有从法律上明确了失地农民的土地所有权，才能真正上保障失地农民在被征地的过程中的合法权益，使农民从失地中收益，高失地农民征地的补偿标准，减少补偿费用的中间环节，以降低补偿款的层层截留，使失地农民从征地中获得的收益真正落到实处。（3）、建立多元化的社会保障体系。对于失地农民的社会保障，在给予其土地补偿金的同时，还应该解决养老、医疗、失业、住房等基本生存发展问题，完善社会保障体系。第一，立失地农民医疗保障制度。一方面，加强农村合作医疗建设，要充分发挥农村合作医疗制度的作用，解决失地农民看病难、看病贵的问题。另一方面，由于失地农民不同于以往的农民，也不同于城镇居民，需要逐渐纳入到城镇职工基本医疗保障体系中，建立起规范的医疗保障制度。第二，建立失地农民养老保险制度。养老保险制度是解决失地农民老有所依的基本保障内容，应就失地农民的不同情况而制定。失地农民的养老保险费用应由政府、村集体和个人共同承担，明确三方的责任和义务。第三，建立失地农民就业培训制度。地方政府应加强失地农民的教育培训，提高其劳动素质和职业技能。完善劳动力市场，建立城乡统一的劳动力市场，畅通就业信息渠道，促进失地农民再就业。一方面，政府应完善就业信息的公布平台，更多的采取网络公布的方式，使更多的失地农民能够及时了解就业信息。另一方面，地方政府应加大失地农民再就业的宣传力度，遏制一些消极懒惰的行为，更好得促进失地农民再就业。第四，完善失地农民的住房安置。失地农民的住房安置应该坚持统一规划，就近安置的原则，把纳入城市建设规划审批的安置住房，统筹规划，合理布局，既满足失地农民的需要，又要实现土地集中利用[8]。地方政府应该负责拆迁工作及住房安置项目方案的制定，同时负责建成后房屋的分配和监督工作，避免失地农民长期居住在亲戚家中或在简易的安置房中，交通不畅，生活不便，影响社会稳定。以此还可以降低地方政府将部分安置资金用于失地农民的过渡安置费用上，减少安置资金的浪费。（4）拓展资金来源，加大财政支持。为了进一步完善我国的社会保障体系，必须加大公共财政投入，逐渐提高社会保障支出在财政支出中的比重，使广大失地农民的生活不会因为失去土地而陷入困境。拓展资金来源，加强政府、社会及一些公益机构的责任，改革仅仅依靠政府拨款的单一模式，使资金来源多元化，从全方位保护失地农民的利益。

2.完善社会保障监管体系。（1）设置独立于政府部门之外的专门机构社会保障涉及到失地农民群体乃至整个社会的切身利益，而仅仅依靠政府部门的监督是不够的，在社会保障资金来源、使用等方面需要更加完善的监管体系。政府部门可能存在越权干涉社会保障的行为，如滞留社会保障资金、挪用资金等，这就需要设置专门针对社会保障的独立机构，使得整个社会保障运行系统透明化，加强社会监督。（2）、完善相关法律法规。社会保障监管机构只有在法律规定的范围内行使职能，才能保证失地农民的权益得到真正落实。目前，我国就失地农民社会保障的法律并不健全，相关的政策得不到落实，农民中的社会保障问题依然突出，需要加快社会保险、社会福利等相关法律的完善。

3.加强失地农民自我保障意识。（1）、帮助并引导失地农民合理利用赔偿金。在我国，农民失去土地后大多采取的是一次性补偿费用，农民能否在未来没有土地的日子里安居乐业，在很大程度上取决于对土地赔偿金的管理利用上，做到赔偿金的保值甚至是增值。首先，可以加强对失地农民的知识教育，拓展其投资理财的途径渠道，而不是仅仅将赔偿金全部放入银行做储备基金，投资收益非常低，降低资金利用率。其次，鼓励失地农民抓住商机，进行自主创业，实现补偿金价值的多元化并合理分散风险。（2）、转变失地农民的就业观念。受传统就业观念的影响，失地农民就业出现困难。而且失地农民文化素质较低，与经济发展相矛盾。转变就业观念，改变过去那种农村种田自由、自主的生活方式，努力适应工厂严格的纪律制度；减少对征地款的依赖和坐吃山空的落后思想，扫清失地农民在就业道路上的思想障碍。

五、结语

城镇化和工业化是我国社会发展的主要方向，它往往伴随着大规模的农地征收，失地农民将会越来越多。如何保证失地农民的合法权益，不仅是政府关心的大事，也是千千万万失地农民所关注的。作为失地农民中的一员，我更是深知失地农民在失去土地后在生活和工作上出现的种种困难，以及在医疗、养老、住房、就业方面的社会保障上的缺失。本文主要针对失地农民在以上四个方面存在的问题及原因作出了较为系统的论述，并突出自己建议、措施。

作者:廉朋旭 单位:南京大学政府管理学院

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