经济新常态下深化社会保障体系改革

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当前，我国经济已步入增长速度放缓的“新常态”发展阶段。在2014年的中央经济工作会议上强调指出：“认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。”[1]为了适应和遵循经济新常态这个“大逻辑”，必须对现阶段我国的社会保障体系进行全面深化改革，以确保社会保障能够在一个新的发展起点上持续健康运行。

一、经济新常态与社会保障体系改革的逻辑理路

（一）“新常态”是当前我国经济发展的基本特征

经济新常态作为当前我国经济发展的阶段性特征，是对时下经济增长状态准确研判而作出的一个重要论断。现阶段我国经济发展呈现出来的“新常态”，既意味着经济发展过程中将会面临“新机遇”，也意味着经济发展过程中将要面对“新挑战”。经济增长“速度”放缓的变化，不可能掩盖依然可观的实际增量；经济“结构”的不断优化，则是经济转型升级的必然结果；经济发展“动力”的转化，意味着多元驱动发展模式在经济平稳增长条件下已逐步形成。由此而论，经济新常态的呈现，充分反映了当前我国经济发展阶段性的基本特征。这不仅要求我们必须准确认识经济新常态，而且要主动适应并积极引领经济新常态。

（二）深化社会保障体系改革是适应经济新常态的客观要求

就目前情况来看，面向全民提供必要物质帮助和社会服务的社会保障体系已经在我国基本建立起来。但是，不可否认，现阶段我国的社会保障体系仍然处于不健全、不完善的起步发展状态。在改革开放以前的计划经济体制下，城镇实行“单位人”保障体系，农村实行以集体经济及家庭保障为依托的保障体系，这在特定历史时期发挥了重要作用。而自20世纪80年代中期以来，为解决传统社会保障体系的弊端，以养老保险和医疗保险为核心的社会保障体系改革在我国逐步开启。随着我国社会主义市场经济的快速发展，建立与经济发展水平相适应的社会保障体系，日益成为经济社会协调发展的迫切要求。近年来，我国社会保障制度经历了不断调整和改革，基本建立起涵盖社会保险、社会救助、优抚安置、社会福利、住房保障等在内的社会保障体系。随着我国经济发展步入新常态，为了应对各种可能发生的风险，确保社会保障的可持续发展，必须深化社会保障体系改革，积极统筹推进城乡一体化社会保障体系建设。

二、当前我国社会保障体系存在与经济发展新常态不相适应的突出问题

（一）“三元分立”的社会保障体系难以适应日益优化的经济结构

经济新常态下，经济结构不断优化带来的劳动力结构和就业结构优化，要求社会保障体系与之相适应。随着我国大批农业转移人口的“市民化”，加快农民工市民化社会保障体系建设势在必行。多年来，我国农村富余劳动力大量涌入城镇，形成了城镇人口、农村人口和农民工“三元分立”的社会保障体系。尽管经历数十年的努力，我国农民工的“市民化”还是因社会保障“三元”制格局进展缓慢。有关数据显示，安徽省在2013年上半年有比例高达50%的外出农民工没有和用人单位签订劳动合同，并有96%的农民工仍然在其户籍所在地参加新型农村合作医疗保险，参加城镇职工基本医疗保险和养老保险的农民工分别只有1.2%和2.1%。在农民工涌入城镇的整个过程中，他们不但面临着因社会保障制度顶层设计不完善而造成的缴费负担过重难题，而且面临着因缺乏社会救助、就业指导和社会福利等造成的基本公共服务困境。因此，“三元分立”社会保障体系给经济社会发展带来的这些不协调问题，严重阻碍了经济新常态下经济结构的进一步优化，影响创新人才培养和流动。没有统筹推进的城乡一体化社会保障体系，劳动力素质就难以提升，就业结构就难以转换升级，人力资本投入增长也会停滞。

（二）现有社会保障体系的调节功能难以满足新常态下民众对收入分配公平的期许

现代社会保障制度不仅是防范民众因疾病、失业、年老等因素带来收入水平下降而解决其基本生存问题，而且是非常重要的收入分配调节器。因此，结合我国经济发展步入新常态的客观形势，加快建立完善的社会保障体系，对促进收入分配公平和社会和谐稳定意义重大。近年来，由于党和政府在收入分配问题上采取了一系列宏观的政策手段，虽然在一定程度上缩小了城乡居民的收入差距，但这种差距仍然维持在2.5倍以上，“2014年我国城镇居民的人均可支配收入为26635元，而农村居民人均纯收入为10489元”[2]，二者之间相差了2.54倍。除了城乡居民存在较大收入差距以外，当前各行业、各地区、各部门之间也存在不同程度的收入差距。这对当前我国经济社会协调发展造成了消极影响。就现阶段的家庭收入差距而言，根据权威数据统计，当前我国家庭收入差距非常明显，“收入最多的20%的家庭和收入最少的20%的家庭相差19倍左右”[3]。面对家庭规模小型化、家庭类型多样化的持续发展趋势，现行社会保障体系无法调节民众在养老、医疗、教育等方面的不断扩张需求，使经济新常态下民众对收入分配公平的期许难以落实，这对深化社会保障体系改革提出了迫切要求。

（三）社会保障待遇水平偏低难以刺激新常态下民众消费水平的提高

经济发展新常态形势下，我国经济发展模式正在由“投资驱动型”向“消费驱动型”转变，而面对时下全球性金融危机的影响，我国“出口”受限，需要尽快研究解决现阶段促进和增加消费以“扩大内需”的问题。但多年来的实践证明，如果不持续完善我国的社会保障体系，就很难实现降低民众储蓄率、提高民众消费水平的目标，也不可能顺利实现整个国家的经济发展转型升级。经济学认为，民众消费决策及消费水平既取决于当前的收入水平，又很大程度上受未来收入预期和支出预期的影响。而且，社会保障体系建设所涉及的民众医疗、养老、住房、失业等一系列问题，都对民众未来的收入和支出水平预期产生影响。换言之，由于当前我国社会保障体系不健全、民众社保待遇水平不高，导致他们对未来在医疗、养老、住房、失业等方面缺乏支付信心，从而不得不增加储蓄而不敢消费。有关数据对2014年我国大中城市企业员工福利保障指数的统计显示，虽然我国社会保险的覆盖率已超过了90%，但待遇水平较低、补充保险不足，这导致当前我国大中城市企业员工的福利保障水平仍处于基础水准的中间偏下状况。因此，积极促进现行的社会保障体系改革，研究探索完善的社会福利和社会救济制度，持续加大社保投入，提高社保待遇，增强民众对未来支出预期的信心，直接关系到经济新常态下经济社会能否协调发展。

三、经济新常态下深化我国社会保障体系改革的路径选择

不管是从我国现行社会保障的可持续性和公平性来看，还是从现阶段我国经济社会协调发展与“新常态”的大逻辑来看，深化社会保障体系改革都势在必行。然而，要想深化现行我国社会保障体系改革，就不能拘泥于制度体系本身可持续性这个目标，也不能期望在方式和手段上都能达到一一对应之效果。就我国经济发展新常态和目前社会保障体系建设现状来看，深化社会保障体系改革必须从以下几个方面着力和加强。

（一）完善社会保障制度的顶层设计，解决好其“定位”和“衔接”问题

我国现行社会保障体系是由原有计划经济体制下的国家或政府保障模式发展而来的，其建设和发展状况取决于我国国民经济和社会发展的整体水平。由于经济社会协调发展是一个动态过程，这决定了我国社会保障制度的顶层设计不可能一蹴而就，只能逐步加以调整和完善。就新常态下经济社会协调发展对社会保障提出的新要求来讲，我国现行社会保障制度的顶层设计亟需解决好“定位”和“衔接”两大问题。一方面，必须解决好社会保障制度顶层设计的“定位”问题。由于我国现行社会保障制度建设仍然处于探索性发展阶段，因为受到当前经济社会发展水平不高的限制，因此不管是制度覆盖面与项目设计，还是资金筹措与待遇支付，都存在诸多问题。在经济和社会发展总体水平不高的情况下，将社会保障制度设计定位在“生存保障”基准上，是无可厚非的。但是，为了扩大社会保障的全覆盖，又因资金筹措困难而难以满足各方待遇支付需要，而造成民众低水平的保障待遇，这就必然导致社会保障目的和社会保障过程的不搭调问题。当前我国的社会保障体系出现“碎片化”现象，主要还是由于起步阶段为了努力达到“广覆盖”，结果因资金筹措不足而导致待遇水平很低，从而违背了社会保障既定目标的初衷。据此，必须充分考量当前我国不同层次、不同类别民众群体对社会保障的现实需求，明确不同社会保障项目的功能定位，完善社会保障体系“安全网”的顶层设计，使其能够适应经济发展新常态的客观要求。另一方面，必须解决好社会保障关系的合理“衔接”问题。由于历史和现实的原因，我国的社会保障还存在不同地区、不同人群、不同项目的差异性，随着我国经济发展新常态的出现以及经济社会发展水平的不断提高，必须逐步建立科学合理的关系衔接制度来消除如上差异。当前我国城乡一体化的社会保障体系尚未健全，在基本养老保险制度、基本医疗保险制度等方面还存在不同群体的明显差异性，无论在待遇支付还是在筹资比例上，标准和条件都有不同，这种差异性导致不同民众群体间福利差别的固化。此外，由于民众的基本社会保险关系在不同地区间转移接续困难，导致现阶段我国人力资源流动和配置不畅。因此，必须建立科学合理的地区间基本社会保险关系衔接制度，加快推进跨地区基本养老保险与基本医疗保险的可转移性，并逐步提升基本养老保险与基本医疗保险的统筹层次。

（二）推进城乡社会保障制度一体化建设，努力实现社会公平

由于“我国社会保障体系建设采取先城镇后农村、分人群渐次推进的方式”[4]，加上农村地区经济发展水平相对落后和原有城乡社会保障制度设计的差异性，导致在很长时期内，农村居民难以享受到和城镇居民无差别的社会保障待遇。而且，目前就全国来讲，还有1亿多人口没有参加基本养老保险，多为农民工和农村居民。同时，就城乡居民的社会救助、社会福利等的制度建设而言，同样存在很大差别。因此，必须加快推进城乡社会保障一体化建设，以适应经济新常态下城乡统筹和协调发展，真正实现社会公平。其一，推进城乡社会救助制度一体化建设。社会救助制度作为社会保障体系的“底线”，其建设和完善对实现社会公平、维护社会稳定意义重大。从当前我国的社会救助制度来看，无论是救助对象和内容，还是救助标准和水平，农村地区远远滞后于城镇地区。为此，必须考量当前实际需要，加快推进城乡社会救助制度、标准及管理等方面的一体化，才能有效破除在社会救助对象、项目、资源等方面的城乡二元分割局面。其二，推进城乡社会保险制度一体化建设。社会保险制度是整个社会保障体系的核心内容。城乡社会保险制度特别是基本养老保险制度与基本医疗保险制度的一体化建设，有利于破解现行我国社会保障体系二元格局，缩小地区间、群体间的社会保障差异，促进社会公平，促使劳动力在地区间、行业间自由流动。我国城乡社会保险制度一体化建设，是一个逐步覆盖全民、不断提高社会保险待遇水平的过程，这当中需要逐步提高统筹层次、优化激励约束机制。可喜的是，当前我国“已经制定开始实施以养老、医疗保险为重点的全民参保登记计划”[5]，当然，要持续推进这一计划还得需要各方付出艰辛努力。其三，推进城乡社会福利制度一体化建设。社会福利制度是针对特殊困难群体而设立的一项重要的社会保障制度。目前，在我国已经建立起了以国家筹办福利事业为主体、以集体福利事业及社区服务为辅助的社会福利制度体系。但是，就目前我国农村社会福利事业来看，普遍存在着项目和资金不足的问题，导致群众满意度不高，相对突出的问题如“农村五保供养制度”可持续发展存在困境。另外，就儿童和老年人享受的社会服务来讲，在照料、帮教、康复、娱乐等方面城乡差距甚大，因此，必须通过多元化筹资和政策关照，加快发展农村社会福利事业，促进城乡社会福利公平。

（三）加强和规范社保基金管理，保证社会保障体系的可持续运转

当前，我国各项社会保险基金积累规模已达4万多亿元，这是保证我国社会保险制度乃至整个社会保障体系可持续运转的重要基础。面对经济发展新常态的客观形势，当下最主要的任务是，要实现上述积累资金的保值增值，以缓解社会保障体系面临的可持续性资金压力。因此，必须根据现实要求和经济社会发展情况，加强和规范社会保障基金管理，尤其要尽快制定并完善以养老、医疗为重点的社会保险基金投资管理制度。其一，加紧制定养老保险基金投资管理制度，规范社保基金的投资和管理行为。2015年8月，国务院已颁发了《基本养老保险基金投资管理办法》，明确规定了养老基金实行集中运营，并采取市场化、多元化、专业化投资运作，在确保资产安全的前提下，实现养老基金保值增值。该《办法》的如上规定有利于解决经济发展新常态下养老基金支付压力日益加大的现实困境。下一步应该在这一基础上及时总结实践经验，尽快制定出《社会保险基金投资管理办法》，以更大程度地缓解我国人口老龄化将带来的保障压力。其二，按照省级行政区域，各地因地制宜地加强对社保基金投资运行的管理，政府作为社会保险基金的投资委托人应该充分履行好监管职责。由于我国幅员辽阔，各地区经济发展情况存在差距，按照省级行政区域统筹推进社会保险基金的投资和运营，应该说是比较科学的。目前，已经建立起了全国性的社会保险储备基金，往后一段时期要推动各省级政府充分履行好委托人职责，加强对受托机构的监督和管理。其三，建立健全社会保险基金运行情况分析和风险预警制度，提高基金的使用效果和效率。社会保障基金作为民众的“保命钱”和“养命钱”，绝对要保证好运行情况的安全性，并对风险防控有积极的预警机制，以维系整个社会保障体系的可持续运转。

（四）稳步提高全民社会保障水平，使经济发展成果更多更好地惠及民生

现阶段，我国社会保障体系建设和发展的目标是要稳步提高社会保障水平，基本实现社会保险的“全覆盖”。有人认为，如果社会保障水平过高，将会对社会经济发展造成负面影响。当然，社会保障体系的建设和发展必须与同期的经济社会发展水平相适应，不能超越它赖以依存的经济发展水平，这是正确的。不过，无论是就当前我国社会保障水平总体不高的现实来讲，还是就社会保障体系建设和完善的目标来讲，稳步提高社会保障水平已是经济发展新常态的客观要求。其一，持续加大社会保障资金的财政投入。在经济发展步入新常态背景下，我国社会保障体系建设必将面临更大的资金压力，加上当前我国社会保障的财政投入总量不足以及结构失衡，使社会保障资金的分配不能满足民众公平共享的要求。因此，必须加大社会保障资金的财政投入，以利于稳步提高民众的社会保障水平。具体而言，社会保障资金的财政投入，一方面要求各级财政要明确责任，加大资金投入总量；另一方面要求积极调整投入结构和投入方向，以保证重点人群、重点地区、重点项目的资金需求。其二，实现最低生活保障标准地区之间、城乡之间的统一，并稳步提高保障水平。一个社会，最低生活保障制度是否完善，这直接影响到民众社会保障安全程度。现阶段，我国对民众的最低生活保障标准仍然偏低，特别是在广大农村标准更低，这直接影响到保障效果。当然，城乡间、地区间最低生活保障标准要统一，并不是说完全要在量上实现统一，因为做到完全量上的统一也不太现实，而是要想法在制度门槛上实现公平。随着我国经济发展水平的不断提高，政府财力日渐壮大，逐步可以考虑设计一个全国性指导办法，用以规范和引导各地区最低生活保障标准的确定。其三，深化社会福利制度的改革，建立民众共享、参与主体多元的社会福利体系。社会福利制度是社会保障体系的基本内容。尽管社会福利服务是针对老、弱、残、幼、妇等特殊人群的，但建立健全的社会福利服务制度无疑是一个国家文明进步的反映。就当前我国社会福利服务的发展状况来讲，主要是实现好“普惠福利”与“多元福利”。“普惠福利”就是社会福利服务要惠及到全体民众，这需要持续推进社会福利基础项目建设；“多元福利”则要求在主体上实现政府主导、民众广泛参与，在内容上应该涵盖民众生活、救助、教育、娱乐等方方面面。只有从以上几个方面稳步提高全体民众的社会保障水平，才能真正实现经济发展成果惠及民生的目标，适应经济新常态下经济社会的协调发展，促进社会和谐稳定。

作者:谭宗梅 单位:广西龙胜县委党校

参考文献:

[1]李文.深刻认识我国经济发展新常态[N].人民日报，2015-06-02.

[2]国家统计局.2014年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]

[3]国家卫生计生委.中国家庭发展报告（2015）

[4]徐博，任珂.我国将推进机关事业单位养老保险制度改革[N].团结报，2014-12-24.

[5]徐博，任珂.我国将实施全民参保登记计划