农村土地制度改革与失地农民社会保障探讨

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摘要：在我国土地制度改革进程中，失地农民作为特殊群体出现。千百年来，土地是农民生存的基本保障，失去土地导致这一部分群体面临严重的社会保障问题。随着城镇化进程的不断加快，会有越来越多的农民失去土地，因此必须建立健全最低生活保障制度、医疗、养老、劳动就业等制度，在促进失地农民社会保障多元化的同时，不断推进城乡社会保障的一体化。

关键词：土地制度改革；失地农民；社会保障；城乡一体化

2003年“三农”问题被中央正式写入报告中，自此该问题备受社会关注，一度成为改革焦点问题。在社会主义现代化建设进程中，农村、农民、农业问题是关系着改革开放的大局，关系社会和谐稳定的大问题。农民依靠土地进行生产，土地是一些农民收入的唯一来源。我国土地制度经历了漫长的改革历程，为适应新形势，满足农业现代化的发展需要，新一轮的土地制度改革势在必行。“三农”问题的解决，土地问题是不可回避的，因此我们应结合农村发展实际，践行土地制度改革策略，促进农村地区经济的顺利发展。

一、我国农村土地制度现状及改革趋向

土地制度概念的界定有广义和狭义两种，狭义上指土地的所有制度、使用制度和国家管理制度；广义上包含一切土地问题的制度。随着我国社会经济的发展，当前对土地制度的理解更倾向于广义层面。在土地制度建设中，注重多方面的发展，如土地流转、土地利用、土地保护和征用等多方面内容。由于现行农村土地制度和法律已经不能适应当前农村发展的需要，法律的不健全等因素容易引发经济和社会问题。现行土地制度指向的结果是：其一，农民土地权益不能得到有效保护。三农问题已经成为制约我国经济发展的重要因素，但三农问题解决起来并不容易。现行土地制度条件下，农民权利被剥夺，虽然是土地归集体所有，但农民在土地面前很少有话语权。其二，土地冲突和矛盾不断。农民的权益得不到有效保障，容易引起土地冲突，不利于农村经济和社会环境的和谐。此外，随着城镇化建设的不断加速，一些城市用地向农村地区延伸，矛盾无法解决。其三，现行土地制度下，容易诱发征地，导致许多农民失去原有土地，再加上征地费用与给农民的补偿之间差距明显，农民的权益再次受到侵害。大量农民失去土地，失地农民作为一个特殊群体出现，且失地农民的数量还在不断扩大，增速明显。当前，我国失地农民数量已达4000万至5000万人左右，预计到2020年将增加至1亿。土地每征用一亩，便有1.5个农民失业。［1］失地农民面临没有收入、没有保障的局面，成为社会发展的不稳定因素。我党深刻认识到现行土地制度的严峻形势，为进一步解决三农问题，保障农民的权益，现大力推行农村土地制度改革，同时也在开展相关法律的修订工作。我党在十八届三中全会中明确指出了当前土地制度改革的总体方向，赋予农民更多的财产权利，统一和规范城乡建设用地市场。同时，也在《决定》中做了详细阐述，指出应缩小征地范围，征地过程应严格按照规范程序执行，完善农民土地增值收益分配机制，增加农民收入等。通过一系列措施，旨在保障农民的土地权益，实现城乡统筹发展，让农民享受城市化带来的增值，为经济转型提供制度保障。不仅在土地制度上要进一步完善，同时还要在法律法规上下功夫，积极完善《土地管理法》等相关条例。

二、失地农民社会保障机制建设的问题分析

农村土地制度改革是一项系统的工程，一直是备受社会关注的热点话题。自上世纪80年代中后期到现在，我国共发生三次圈地热，失地农民随之建立。所谓失地农民，顾名思义是指在城镇化进程中失去部分或全部土地的农民。［2］土地对于农民来说，不仅具有创造价值的生产功能，更重要的是维持生活的保障功能。失去土地意味着农民失去了保障，但是失地农民这一群体的出现又是历史发展的必然，城镇化进程的不断加快，农业现代化要求采用先进的生产技术，推进规模化生产。失地农民的出现不可怕，关键是我们如何做好失地农民社会保障机制的建设，如何保障这一部分人群的生活和基本权益。由于城乡社会保障之间存在一定差距，农民的和社会保障机制建设还有诸多不足，因而为完善失地农民的社会保障机制，推进土地制度改革，首先要清楚当前失地农民社会保障机制中存在哪些问题。

（一）多种保障制度面临挑战

首先，低保制度压力增大。农村土地征用引起多种矛盾，地方政府为缓解矛盾，多采用低保制度先行的办法。低保制度成为失地农民保障策略的首选，虽然低保制度能够在一定程度上为农民提供基本的生活保障，使矛盾得到缓解。但从长远来看，并不利于失地农民保障机制的完善和土地征用矛盾的根本解决。原因在于，一是，过于依赖低保的策略明显加重了低保的压力，我们都知道农村最低生活保障制度适用于农村地区无收入，残疾、年老无依，或因重大变故引起的生活困难等人群，低保制度的建立是为弱势群体提供的救济政策。失地农民数量庞大，且每年都在迅速的增加，政府的财政压力也会随之增大。二是，无形之中加大了低保资金管理的难度。随着越来越多的失地农民进入低保范围，使原有的低保制度规范体系被打破，不利于农村居民最低生活保障制度的完善。其次，医疗保障明显不足。农村地区由于地理位置条件限制，就医条件和成本与城市相比较为欠缺。当前我国实施农村合作医疗制度，在一定程度上能够使农民群体享受这一“优待”。但是当失地农民进入城市后，就医成本明显增加。农民在使用合作医疗的同时面临许多新的问题，如外地就医合作医疗的保障比例会明显减少。再如，农村合作医疗制度与城市的联结，原有政策和措施多方面面临调整。此外，失地农民为了维持生活，会选择难度大、风险大的体力劳动，导致就医风险增加。从这个意义上讲，如何做好失地农民医疗保障工作亦是一项挑战。再次，养老保障制度亟待完善。农民养老多采用家庭养老模式，收入多依赖于土地经营。失去了土地，便失去了家庭养老的物质基础，大量的失地农民涌进城市，农民工群体的数量明显增加。农民由于文化素质和适应能力等方面因素的影响，就业不稳定性大，且多数农民工群体收入不高。由此失地农民养老问题成为新问题和难点，针对失地农民的养老保障制度亟需建立，以维护社会的稳定与和谐。

（二）城乡一体化面临障碍

农村社会保障制度建设的现状与一体化目标存在很大差距，影响城乡一体化进程的因素主要有两方面：一是，户籍制度。农村户口与城市户口的差别直接关系着农民与城镇居民享受不同待遇的社会保障水平和福利待遇。城市居民的社保与福利要远比农民优越，然而现实中，农民更需要保障，在某种程度上说，城乡二元结构是不利于城乡一体化实现的。二是，农民自身因素。另一个阻碍城乡一体化的因素是农民自身，社会保险是社会保障的重要部分，农民的社会保障中很多是有自己出资的，农民的收入直接关系到其能否交得起社会保险。农村社会保障除了受政府政策等的影响外，失地农民自身的就业能力也是不可忽视的方面。由此，失地农民除了面临生活、医疗和养老等问题，还面临就业的困境。首先，失地农民就业市场狭窄，就业观念落后。［3］农民文化素质较低，城市发展中能够提供给他们的就业机会并不多，此外，许多农民思想保守，不愿意从事服务行业的工作，因而就业范围较小。其次，农民的就业能力有限，缺少必要的劳动技能。农民长期积累的农事经验很难运用在城市之中，许多农民在城市就业市场中没有丝毫优势。再次，制度保障和法律保障缺乏不利于农民就业环境的营造。农民在城市就业市场中处于劣势地位，如农民工自身法律知识欠缺，法律制度在保护农民群体权益方面有所欠缺，这一系列因素使失地农民在劳动就业面前困难重重。鼓励失地农民就业是解决失地农民保障问题的重要方面，提高农民的就业能力、转变就业意识，同时为农民提供就业咨询等都应是相关职能部门亟待完善的方面。

三、失地农民社会保障机制建设

随着城市化和工业化进程的不断加快，土地的需求扩大，失地农民的数量也会不断扩大。妥善处理失地农民的社会保障问题不仅关系着农民利益的保护，更关系着社会主义社会的和谐与稳定。进一步推进农村土地制度改革，创新土地制度，推进城乡一体化是建设失地农民保障体系是关键。

（一）改革土地制度，明晰土地产权，完善补偿机制

首先，进一步做好农村土地确权工作。明晰的土地产权是失地农民利益的界定基础，为推进土地制度改革，明确土地产权是关键环节。土地确权工作现已在我国各农村地区展开，产权的确定包含土地所有权、使用权、承包权等。通过确定土地产权，建立严格清晰的农村产权制度，有利于规范土地流转，优化土地资源的配置。同时，也为建设失地农民社会保障奠定了基础。其次，健全征地补偿机制，创新征地制度。［4］为保障失地农民的基本权益，改变单一由政府主导的征地制度，改变土地价格过低的现状，让失地农民获得合理的补偿。具体而言，其一，多小政府的征地范围，明确将公益性用地和经营性用地区分开来，推进政府土地征用的规范化。其二，完善市场机制和交易制度，当前我国城市的土地流转相对健全，但农村土地流转仍面临许多困境，其中建立完善的交易制度有利于促进土地流转市场的规范化。各地政府可设立土地交易所，为农村土地流转提供信息和法律等的支持，在交易过程中实现农村土地的增值。

（二）土地制度改革与农村社会保障相结合

农村土地制度改革进程中，在促进土地流转，推进现代农业发展的同时，农民的意愿和农民的权益应受到充分尊重和保障。如我国在推行土地流转政策时也以农民自愿为原则。随着城镇化进程的加快，农村土地被大量征用，失地农民的数量逐年增加，因此保障失地农民的权益不受到损害，失地农民社会保障机制建设具有重要现实意义。失地农民的社会保障机制建设应与当前的土地制度改革同步进行，为农民着想，为农民提供基本的生活保障，帮助农民提高就业能力和适应“城市化”发展的能力。首先，增加财政投入，拓宽社会保障资金渠道资金是社会保障机制建设的基础，政府在增加社会保障资金中发挥重要作用。政府在财政投入方面可采取的措施有：一是，将实地农民纳入城市保障中，加快城乡一体化进程。为解决失地农民流动性大，权益保障困难的问题，应建立统一的社会保障制度，方便农民在其他地点办理办理保障手续。二是，完善相关政策。失地农民进入城镇企业职工养老保险中，促进城乡养老保障制度的多元化。三是，严格执行，明确各部门职责，发挥政府的指导作用。全面践行社会保障政策，切实保障失地农民权益。其次，拓宽社会保障资金来源渠道。资金的充足情况直接关系着社保力度，因此各地方政府应不断探索资金来源新渠道，促进资金来源的多元化发展。这样不仅能够缓解政府的压力，同时也能够发挥社会各界的积极力量。一是，大力发展农村经济，增加农业收入。随着土地规模化经营的逐步实现，能够为农业生产增加规模化收益。［5］二是，发展第三产业，增加收入。当前农业经济发展日益多元化，除了以土地为生产资料的收入方式外，休闲旅游、乡村旅游等的出现充分利用了农村独特自然景观的天然优势，旅游业的发展带动了餐饮、住宿、交通等多个行业的发展，为增加农村收入，吸纳农村剩余劳动力作用明显。三是，从全国社会保障基金投资中获取收益，或者由社会各界捐助获得资金等。再次，完善社会保障内容。当前失地农民社会保障机制建设在低保、医疗保险、养老保险等方面均存在不足。一是，建立失地农民的低保制度。为确保低保制度的建立与执行，应科学界定低保对象、明确保障线。［6］低保对象应是失地农民中年龄较大，体力较弱的低收入或无收入家庭，或患有重大疾病或身体缺陷的家庭，或“三无”老人、未成年人等。低保保障线的确定要因各地经济发展水平而定，要保障在合理范围内，维持失地农民的基本生活需要，同时也要符合政府财政的承受能力范围。最后，增加就业机会，出台扶持政策。失地农民的就业问题是建设社会保障机制的重要内容，增强农民的生存技能是最有效的帮助农民的途径。一是，要出台失地农民的就业扶持政策，除了给予失地农民一定的经济补偿外，安排好失地农民的就业是重要问题。因此在政策上应作出一些调整：失地农民与城镇居民享受同等就业待遇；减免税收，贷款优惠等鼓励失地农民创业或再就业；加强与企业的连接，将土地使用与就业挂钩。［7］二是，完善法律法规，为失地农民就业提供保障。完善的内容包含：关于征地的地方性法规等，规范征地，保障失地农民获得合理补偿；关于失地农民在城镇就业的法律保护，如农民工工资问题，工伤意外问题等，增强农民群体的法律意识，懂得使用法律武器保护自己。三是，强化培训，提升失地农民的文化素质。地方政府应加强对失地农民的就业培训工作，积极鼓励农民参与学习，树立竞争意识和发展意识。大力发展农村地区教育事业，完善基础设施，引进教育人才。总之，失地农民的社会保障机制建设是关系到农民切身利益的问题，是关系“三农”问题能否顺利解决的问题，是关乎新农村建设，城乡统筹发展的问题，更是关系和谐社会建设与“中国梦”的重要问题。失地农民社会保障机制的建设是土地制度改革进程的产物，健全的社会保障机制又是顺利推进的重要保障，因此，在推进土地制度改革中，务必做好失地农民的社会保障工作。

作者:王云 单位:河北大学

参考文献:

［1］王嘉琪.我国农村土地制度改革的发展历程及对策［J］.中国市场，2014（37）：178-180.

［2］钱亚仙.农村社会保障制度理论与实践［M］.北京：中共中央党校出版社，2007：162.

［3］郑功成.社会保障概论［M］.上海：复旦大学出版社，2005：119.

［4］王绘建.城市化进程中失地农民的就业安置政策分析［J］.河南农业，2006（2）：35.

［5］沈悦.新农村建设中失地农民社会保障问题探要——昆山市失地农民社会保障问题调研及思考［J］.中国农学通报，2013，29（14）：86-91.

［6］王燕霞.新形势下农村土地制度改革研究［J］.河北法学，2014（4）：139-148.

［7］张媛.城市边缘失地农民社会保障问题及对策分析［J］.学理论，80-81.