财政社会保障支出研究论文

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［提要］在我国经济高速增长的同时，财政社会保障支出水平问题有所凸显，国家财政社会保障支出总量较少、增长缓慢、结构不合理等问题越来越严峻，这是政府责任和社会公正的缺失，必将严重影响经济发展和社会稳定，我们必须站在战略高度来解决好这些问题。

关键词：财政社会保障支出水平；经济增长；财政支出

规模社会保障是国家在劳动者或全体社会成员因年老、疾病、丧失劳动能力以及遇到其他社会困难时，向其提供保障或帮助的一种社会制度，是为了维护社会的公平与成员的福利。建立健全社会保障体系，强调国家政府的责任，政府财政要负担起这一职责，必须按照公共财政的要求进一步调整财政支出结构，相应削减行政性经费和一般事业经费支出，以此来增加社会保障支出，提高财政社会保障支出水平。所谓财政社会保障支出水平，指财政社会保障支出占财政支出总额（含社会保险支出）的比重。随着人口老龄化社会的到来，我国社会保障支出压力日益增大，需要通过各种途径加大财政的支付力度来弥补社会保障支出所缺资金。国内有学者提出要提高转移支出在财政支出中所占的比重，也有人提出应提高养老保险补助支出占财政支出的比重，但都没有提及提高财政社会保障支出水平。本文对财政社会保障支出水平这一领域考察了中国目前社会保障支出水平存在的诸多问题，并提出可行性建议和对策。

一、我国财政社会保障支出现状

（一）社会保障支出总量不足。社会保障支出作为社会收入再分配的一个主要途径，与人们的生活息息相关，也是政府保障人民生活水平的主要手段，影响整个社会的安定和发展。然而，我国的社会保障支出总量一直相对不足。随着我国经济的快速发展，国家财政中的社会保障支出总量不断增加，但与GDP的相对增加量基本保持不变。自2003年至2009年，我国的社会保障支出从2，712.2亿元增长至7，606.68亿元，绝对数量有了很大的增长，但由于GDP水平同时在快速增长，社会保障支出占财政比重保持在11%左右，2009年这一数字甚至下降到了不足10%。同时，若将社会保障支出与行政管理支出对比可发现，用于社会保障的财政支出远远不及行政管理费用高。并且，这之间的差距在不断地扩大。如果此种现象不断发展，必将导致政府财政支出的失衡，也不利于社会公平正义与建设廉洁政府的要求。我国社会保障支出总量不足这一事实还可通过与其他国家对比发现。我国自2006年起，人均GDP超过了2，000美元，已达到了中等以上发展中国家的水平。然而，社会保障支出水平却远没有达到相应的水平。以1980年的中等以上发展中国家哥斯达黎加为例。1980年哥斯达黎加的社会保障支出达到了在人均生产总值中占30.8%的水平。我国当前的社会保障支出水平尚不如20世纪80年代的中等以上发展中国家，更不用说是社会保障支出比例高达40%的各发达国家了。可见，我国的社会保障支出水平是很低的。虽然在发达国家高福利在一定程度上带来了“福利病”，但我国的社会保障支出水平距国际水平仍有较大距离。尽管近两年中央也一再要求各级财政部门要通过调整财政支出结构将财政支出的15%～20%用于社会保障，但由于缺乏立法约束，财政对社会保障投入带有明显的随意性。社会保障支出总量不足，就无法保障人们的生活水平，特别是中低收入或无收入人群的基本生活。

（二）社会保障支出增长缓慢。评价任何一项公共支出的增长，既要看绝对数额的增长，也要看相对份额的增长。近年来，在忽略物价上涨等市场因素的前提下，我国财政社会保障支出的绝对数额在缓慢增长，但是增长速度过慢，没有与经济发展和财政支出增长相联动。尽管有学者提出：社会保障水平与经济发展速度一般呈“此增彼减”的关系，当经济快速增长时，居民收入水平增长较快，享受社会保障的人数相应减少，社会保障支出水平往往下降。但是，笔者并不认同这种观点能够适用于当前的我国，当前我国的经济增长是一种失衡的增长，并由于基础性财富分配秩序的不规范，不能使所有人都分享经济增长的成果。当前我国处在社会主义市场经济体制下，社会保障制度健全与否仍然至关重要，增加财政社会保障支出是经济发展和社会稳定的需要，但在现实中没有反映出来。财政社会保障支出增长弹性系数是指社会保障支出增长率和财政支出增长率的比值，如2011年社会保障支出增长率为21.9%，财政总支出增长率为22.3%，则弹性系数为0.98。从这一指标来看，2007～2011年这一系数分别为0.92、0.96、0.53、1.14、0.98。可以看出，除2010年外，其弹性系数一般不足1，如果不及时采取相关措施，社会保障增长弹性系数会稳定在1这个水平上，并有下降的危险，可以理解为社会保障支出只会随财政总支出做相等比例或更低比例的增长，也就是说社会保障水平没有提高的可能性。这对当前的我国是不适合的，笔者认为如果一个国家或地区的社会保障处于饱和状态，财政社会保障支出足以满足公共需求，那么财政社会保障支出弹性系数维持在1这个水平上是很正常也是很适合的，但当前我国的社会保障离饱和状态还很远，很多人还并未享受到充分的社会保障。出现这一现象，部分是由于在每年财政总支出增加的情况下，财政社会保障支出却没有相应的增加。因为每年财政支出的增加部分大多都用到了经济建设和行政管理等事业上，这很显然是不合理的，政府应该把公共财政多投入到公共领域，让一些在经济增长中未受益或少受益的个人和群体能够通过公共支出分享经济增长的成果。综上所述，笔者认为，我国财政社会保障支出增长缓慢，应该以超过财政总支出增长的速度增长，方能满足人们日益增长的公共需求。

（三）我国社会保障支出结构不合理、地区差异显著。我国财政社会保障支出的问题，除了总体水平低之外，在结构上也存在很大的不合理性和不平等，根据目前我国的财政分权体制，社会保障大都属于地方政府支出。表1显示，1999年以来地方政府承担的财政社会保障支出的比例均在90%以上。尽管存在中央政府对地方政府的转移支付，但考虑到我国的经济发展存在着较大的地区差距，因此在财政社会保障支出方面可能也存在着明显的差异。（表1）长期以来，我国的城乡之间一直存在着明显的差距，各级政府在财政支出方面也表现出强烈的城市偏向。因此，接下来将考察财政社会保障支出的城乡结构。从目前的情况来看，我国官方并没有公布分城乡的财政社会保障支出数据，而许多社会保障支出项目，例如对社会保险的补助、自然灾害生活救助等，也很难区分出其中的城乡比例。因此，目前的相关研究大都使用城乡居民的转移性收入作为城乡社会保障支出的变量。第一，城乡居民的转移性收入之间存在着较大差距。1998年城镇居民的人均转移性收入是农村居民的11.77倍，而后继续扩大，2003年达到21.81倍。但随着2002年党中央提出城乡统筹发展，并陆续出台了一系列加快农村社会保障事业发展的政策措施。此后，各级政府加大了对农村社会保障的财政投入，其中的突出表现就是2003年开始逐步建立了新型农村合作医疗制度。因此，城乡居民转移性收入之间的差距在2003年以后开始下降，但在2009年仍然达到了11.35倍。从这一指标的情况来看，超过90%的财政社会保障支出均投向了城镇居民。第二，从转移性收入占可支配收入的比例来看，城镇居民仍然明显高于农村居民。1998年转移性收入占城镇居民可支配收入的比例大约为19.96%，到2009年增至26.29%。而转移性收入占农村居民纯收入的比例在1998年仅为4.26%，并且此后一直处于停滞状况，直到2005年以后才呈现出上升的趋势，但在2009年也仅为7.72%。经过比较发现，转移性收入占城镇居民可支配收入的比例在1998～2009年之间一般是农村居民的3倍以上。显然，无论是从转移性收入的绝对值还是从转移性收入占可支配收入的比例来看，我国的财政社会保障支出均表现出了明显的城市偏向。

二、对财政社会保障支出的重新认识

我国财政社会保障支出之所以会出现前面已经分析的现状，这与当前相关方面对财政社会保障支出的认识不够有极大的关系，我国的经济和社会都已经步入了全新的时期，对财政社会保障支出的各个方面也应重新认识，不能总是用旧的观点来对待新的事物和现象。下面就从两个方面来重新认识财政社会保障支出：

（一）财政社会保障支出的作用。贫困和不平等一直以来都是人类面临的难题，而财政社会保障支出对消除贫困和不平等有着天然的不可替代性，这对社会稳定和政治稳定都有促进作用。社会保障支出作为公共支出的一部分，具有一定的生产性。消费、投资和出口是拉动我国经济增长的三驾马车，而内需不足一直都是困扰我国经济的一个严重问题，收入差距扩大和低收入群体收入增长缓慢是造成内需不足的一个主要原因，而财政社会保障支出恰恰具有扩大内需和拉动经济增长的作用。因为享受社会保障的个人和群体相对而言都是较为弱势的，所获得的财政支出均会用来为满足基本生活需求而到市场上消费，这就间接地促进了消费扩大，推动了经济增长。这表明财政社会保障支出并不是给财政添加负担，而是具备了“工具价值”，对我国的经济增长是有益的，并且还具有很高的“目标价值”，因为社会保障对消除贫困和提高福利水平有着巨大作用，有利于提高人民的整体生活水平，有助于政治稳定和社会稳定。

（二）满足公共社会保障需求是政府的责任。社会保障是市场不能提供和个人无法承担的公共品，为弥补市场失灵，只有依靠政府和财政。因为提供公共物品和服务是政府的责任，要保证每一个公民都有机会和可能改善自己的生活前景，而对弱势群体或个人而言，改善生活的最佳途径就是由政府提供社会保障服务，由财政提供社会保障支出。这就涉及我国政府和财政的转型问题，有学者提出“政府要从经济建设型转向公共服务型，财政要有投资型财政转向公共型财政”。这种观点有一定的道理，虽然在当前我国不可能完全实现这样的转型，但应该有所偏向，而当前的各级政府大多都忽略了公共物品和服务的提供者角色，这就要求政府加快转型，至少应加快做一个责任型政府，履行作为政府的责任，把更多的公共资源用在社会保障领域，加大财政社会保障支出。

三、我国社会保障财政支出政策建议

针对以上我国社会保障财政支出的现状，特提出以下政策建议：第一，着力提高社会保障支出占公共财政的比例。在《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》中，我国政府就提出“逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15%～20%”，并且在“十一五”规划和“十二五”规划中均强调“逐步提高社会保障支出占财政支出的比重”，但近年来我国社会保障支出占财政支出的比重始终在10%左右徘徊。社会保障属于基本公共服务，所以公共财政的大力支持是其顺利发展的重要前提之一。因此，建议有效落实相关的政策，尽快将社会保障支出占公共财政的比例提高到目标水平。第二，优化财政社会保障支出的项目结构。尽管行政事业单位的离退休费占财政社会保障支出的比例呈现出下降的趋势，但仍然是新统计口径中比例最高的子项目，在2009年达到了27.51%。根据定义，社会保障的受益对象应为全体国民以及一些社会弱势群体，所以由公共财政支付行政事业单位这一特殊群体的离退休费用显然不符合社会保障的基本含义，也非公共财政的题中之意。因此建议逐步改革行政事业单位的离退休制度，尽快将其与城镇职工的养老、医疗等社会保障制度接轨。第三，缓解财政社会保障支出的地区间不平衡状况。我国财政社会保障支出目前存在着明显的地区差距，但在2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中就提出“逐步实现基本公共服务均等化”，而社会保障事业的地区间均等化显然是其中的重要内容之一。因此，两方面的政策措施可以重点考虑：一方面可以提高某些社会保障项目的统筹层次，例如将基本养老保险由目前的省级统筹改为全国统筹，从而降低由于地区经济发展差距所导致的财政社会保障支出差距；另一方面加大中央政府的转移支付力度，尤其要提高对地方社会保障事业的专项转移支付水平。第四，努力缩小财政社会保障支出的城乡差距。研究显示，我国城乡居民的转移性收入之间存在着较大的差距，甚至已经超过城乡居民的收入差距。这种情况表明，财政社会保障支出的不公平已经成为扩大城乡差距的原因之一。基于缩小城乡差距以及公共服务均等化的目的，在此认为，在保持城镇居民享有合理社会保障水平的前提下，加大对农村社会保障事业的投入力度，除了继续完善新型农村合作医疗制度，还要尽快开展新型农村养老保险制度的试点和推广工作，同时着力提高各项农村社会救助和社会福利的覆盖面和保障水平。

作者:李原 单位:武汉大学政治与公共管理学院

参考文献：

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［4］国家统计局.中国统计年鉴［M］.北京：中国统计出版社，2010.

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