弃婴社会保障体系建设探讨

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【摘要】因受立法缺陷、管理机构缺位以及传统社会观念等因素的影响，我国对弃婴的国家保护不足。因此，应通过建立国家主导的弃婴保护架构、普遍建立“婴儿安全岛”、建立强制报告制度等途径，推动以国家机关为主导的源头治理、系统治理、综合治理相结合的弃婴保护工作，让改革开放、社会发展成果惠及包括婴儿在内的全体人民。

【关键词】婴儿安全岛;　弃婴　;国家保护;　社会保障

2014年1月，推广“婴儿安全岛”入选由中国社会学会家庭社会学专业委员会评选出的“2013年中国十大家庭事件”。自从2011年6月河北省石家庄市社会福利院设立我国第一个“婴儿安全岛”以来，截至2014年6月18日，我国已有福建、江苏、黑龙江、内蒙古、天津等16个省区市已建成32个“婴儿安全岛”并投入使用，共接收一千四百名弃婴弃童。此外还有多个省区市也正在积极筹建弃婴岛或弃婴观察救治中心，以便能够及时发现和救助弃婴，保障这一社会弱势群体最基本的生命权。民政部于2013年7月下发了《民政部办公厅关于转发中国儿童福利和收养中心开展“婴儿安全岛”试点工作方案的通知》，要求各地根据实际情况开展弃婴岛试点工作。但社会各界对于“婴儿安全岛”的意见并非完全一致。赞成的人士认为，建设“婴儿安全岛”提高了弃婴的存活率，体现了生命至上、以人为本、以儿童利益优先的理念，是我国政府以人为本、转变国家管理模式的有益尝试；质疑者则认为，建设“婴儿安全岛”纵容了遗弃孩子的行为；还有质疑者担心“婴儿安全岛”成为公安机关钓鱼执法或者成为人贩子守株待兔捡孩子的地点。根据《华西都市报》统计，截止2015年1月，全国共开设了32个“婴儿安全岛”。广州市的“婴儿安全岛”于2014年1月28日投入使用，3月16日即宣布因不堪重负暂停“婴儿安全岛”试点。此后，厦门、济南等地“婴儿安全岛”也陆续关闭或摘牌，许多此前表态要在展开“婴儿安全岛”试点的城市，基本处于观望状态。

一、弃婴保护现状分析

我国弃婴保护的立法现状。早在1991年，我国就正式批准加入联合国《儿童权利公约》，该公约于1992年4月2日对中国生效。根据公约要求，我国应当履行包括保护儿童免受歧视、剥削、酷刑、虐待或疏忽照料的基本义务，以及对失去家庭的儿童和难民儿童提供基本保护。我国关于弃婴保护的立法主要体现在以下五部法律中：《婚姻法》首先提出了禁止家庭成员间的虐待和遗弃。《未成年人保护法》规定对未成年人负有扶养义务而拒绝扶养，情节恶劣的，依照刑法规定追究刑事责任。《残疾人保障法》规定，对没有独立生活能力的残疾人负有扶养义务而拒绝扶养、情节恶劣的，或者遗弃没有独立生活能力的残疾人的，依照刑法的规定追究刑事责任。《收养法》规定，遗弃婴儿或出卖亲生子女的，由公安部门给予行政处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。《刑法》规定，对于年老、年幼、患病或者其他没有独立生活能力的人，负有扶养义务而拒绝扶养，情节恶劣的，构成遗弃罪，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制。我国弃婴保护的社会现状。据全国妇女儿童委员会统计，我国每年流浪儿童数目已经达到了150万人左右，已经成为非常严重的社会问题。弃婴则是流浪儿童的重要来源。我国禁止弃婴，但在设立婴儿安全岛之前，隐蔽的弃婴行为从未断绝。据统计，各地婴儿安全岛接收的弃婴，约99%都是病残儿童。而他们被遗弃的原因则是由于“家庭无法承受昂贵的医疗费，无法承受呆傻孩子将来的特殊教育费用，很多家庭担心因病致贫。”①在司法实践中，我国目前弃婴受害极端案例主要分两类：其一，弃婴导致婴儿死亡或杀婴案。法理上，婴儿自脱离母体独立呼吸后即被视为独立的生命，如果新生儿产下时系活体，后因弃婴导致婴儿死亡的行为在刑法上构成故意杀人罪。其二，弃婴被民间收养后二次受害案。2004年5月，北京市大兴区岳富英夫妇因长期对6年前捡到的养女采用打火机、开水烧烫等手段实施伤害被追究刑事责任。上述案例经媒体曝光后引起社会广泛关注。

二、我国当前弃婴保护制度缺陷分析

2012年，国务委员刘延东在纪念中国加入联合国《儿童权利公约》20周年活动中指出：“作为一个拥有3.1亿18岁以下少年儿童的发展中国家，中国在促进儿童发展方面仍面临不少困难和挑战。”②国家保护的缺位。按照现代社会国家职能的要求，政府的基本职能包括政治、经济、文化和社会职能四项。其中，包括弃婴保护在内的儿童福利保障是政府的重要社会职能。以兰考事件为例，从1986年开始，在兰考县人民医院门前摆摊的袁厉害收养的弃婴已超过百名。非法收养的事情已经做了26年，兰考地方政府从未对袁厉害的收养行为实施过有效的国家管理，当地110通常也会在接警后把捡到的弃婴送到袁厉害家中。火灾发生后，当地政府却表示，袁厉害没有能力、没有条件收养弃婴，也没有办理相关手续。但为什么在长达26年时间里，上百名孩子并没有儿童福利机构收养，而是由袁厉害等个人来承担如此重大的社会责任？由此观之，我国弃婴保护在以下两方面的缺位尤为突出：立法缺位。《未成年人保护法》是保护未成年人的专门法律，规定了国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和成年公民有保护未成年人的共同责任。同时，还规定国家、社会、学校和家庭应当教育和帮助未成年人维权。但无论是《未成年人保护法》提出“家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护”的思路，还是综合分析评判《婚姻法》、《残疾人保障法》、《收养法》、《刑法》等其他四部与弃婴保护有关的主要法律，我们都可以发现，在我国这样一个具有威权社会特征的并且具有长达数千年国家主导历史的社会中，在立法方面，除了对弃婴的保护宣示性的原则规定外，都缺少具体可操作的具体职能、程序、处罚细则规定。随着党的十八届三中全会明确提出要建立困境儿童分类保障制度，2014年2月21日，国务院颁布《社会救助暂行办法》。2014年10月3日，又颁布《关于全面建立临时救助制度的通知》，旨在推动行政保护与司法保护相衔接，行政保护与与家庭保护相协调，行政保护与社会保护相联动的未成年人国家监护制度。2014年12月23日，根据十八届三中全会对儿童工作提出的专门要求，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部联合制订并印发了《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，细化了未成年人保护法、民法通则等相关法律规定，提出了一些新的保护原则：坚持未成年人最大利益原则；坚持制度创新原则；坚持撤销监护人资格极为慎重的原则；坚持部门间衔接配合原则；坚持社会力量参与原则。《意见》规定有关单位和个人发现监护人侵害未成年人权益事件时有举报义务，并对公安机关受理和出警工作作出了具体要求，规定了“临时安置和人身安全保护裁定”、“申请撤销监护人资格诉讼”等新的未成年人保护措施。上述三部新规是我国弃婴保护立法工作的重大进步，但是三部新规的立法层面还较低，具体措施需要还通过实践检验。因此，还需要由全国人大及其常委会在进一步调研总结的基础上，通过人大立法的形式统筹弃婴保护工作。管理机构缺位。在我国，虽然很多机构都与救助弃婴相关，但并没有一个专门的儿童权利保护机构，“目前我国98%的县（市、区）没有专门的儿童社会福利机构。”③救助站只是一个临时性的救助机构，社会福利院则有严格的入院程序规定，两个机构都不能完全承担弃婴保护社会责任。因此，虽然《未成年人保护法》规定人民法院可以在特定情况下根据有关人员、单位的申请撤销其监护人的监护资格，另行指定监护人。但是，专业监护机构的缺位导致该法条可操作性大大降低，司法实践中也绝少有撤销其监护人资格的相关案例。而参考发达国家的经验，他们通常都设立一个专门的儿童福利机构解决困境儿童保护问题，如果发生父母或者家庭不适合监护儿童的情况，儿童福利机构甚至有权请求剥夺父母的监护权。观念缺位。保护儿童是每个公民的法定责任，根据联合国《儿童权利公约》和我国《宪法》、《未成年保护法》的规定，受到保护和照顾是儿童的基本权利，是所有机关、团体、企业事业单位、监护人和每个成年人的共同责任，无论这个孩子是否是你自己的孩子。据《梁书•武帝纪下》记载：“凡民有单老孤稚不能自存，主者郡郡县咸加收养，赡给衣食，每令周足，以终其身。又于京师置孤独园，孤幼有归，华发不匮。”④虽然我国一千多年前就开始出现官办的育婴机构。但是，在受儒家传统影响数千年的中国社会，主流传统观念认为保护儿童主要是父母或者家庭的责任。不仅仅在我国，在受儒家传统影响的东方国家，类似的伦理悖论都或多或少地存在。2009年，一位韩国牧师在教会围墙上安装弃婴箱，遭到韩国保健福利部的反对。日本也曾为了弃婴箱引起争议。2007年，日本九州一家医院在围墙上安装弃婴箱，引起电视等媒体的公开辩论。反对人士认为此举将鼓励年轻父母弃婴，让社会的道德沦丧。由此可见，东方国家在儿童保护的观念方面还没有形成社会保护的普遍责任意识。

三、弃婴的国家保护措施分析

从社会管理的角度，儿童保护的终极目标是要建立完善儿童福利保障体系和社会救助体系。结合《中国儿童发展纲要（2011~2020年）》的要求和目前我国弃婴保护现状，亟待从下列工作入手逐步建立符合我国国情的弃婴保护方法与体系。建立国家主导的弃婴接收和管理、保护架构。“婴儿安全岛”接收的弃婴大都是因病而被遗弃。一方面，遗弃婴儿应当受到法律的打击与追究；另一方面，如果一个社会的底线保障制度尚未建立，病残婴儿也无法仅仅凭借父母的个体力量予以保障。仅仅依靠严刑峻法来打击或者依靠道德来说教，不可能解决古今中外一直存在的弃婴问题。联合国《儿童权利公约》规定的儿童福利制度的架构基础就是要求在家庭和政府之间确立责任界限，政府在提供支持和保障的同时加强干预和监督。十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调了在市场的作用归于市场后，政府的重要作用之一就是加强和优化公共服务，在市场作用所不及的领域发挥应有的社会管理功能。2011年国务院办公厅发文要求进一步加强改进流浪未成年人的救助保护工作，提出了“坚持源头预防和综合治理”、“坚持国家主导和社会参与”四个基本原则。而“坚持国家主导和社会参与”原则，同样适用于弃婴保护工作。有关国家机关应当充分贯彻其精神，从顶层设计入手，建立国家主导的公安机关受理报警、社会福利机构临时接收弃婴、民政部门管理、卫生部门协助的基本架构。普遍建立和规范管理“婴儿安全岛”。《中国青年报》报道：2013年12月25日，云南农业职业技术学院一名大一女生在厕所产下男婴后，把孩子留在冰冷的地面自己去上课，直到宿管人员听到哭声查看，孩子才被送到医院。2015年10月15日，内蒙古磴口县一名还在初中就读的女生把女婴顺产到厕所便池内，班主任发现并报告校方后，才拨打120救护车将其送往医院。作为社会问题的弃婴现象，其背后显然有着无知、偏见或者其它不得不遗弃的复杂原因。但毋庸置疑，建立“婴儿安全岛”本身就是完善社会救助的一种方式，相对于全面构建我国弃婴保护最终解决方案而言，先设立“婴儿安全岛”至少是一种有限的临时性兜底措施，两者并不矛盾。“婴儿安全岛”虽然改变不了弃婴行为，但可以改变遗弃的结果。对于无法杜绝的弃婴行为，采取社会性的弥补兜底措施，正是基于生命至上、儿童权益优先的原则，与刑法打击弃婴犯罪并行不悖。建立公民发现弃婴的强制报告制度。事实上，即使普遍建立了“婴儿安全岛”，也不能有效解决类似于前文所提到的云南农业职业技术学院大学生弃婴的案例。因此，要救助弃婴的生命，首先要解决的是保证弃婴第一时间被发现的问题。儿童不仅仅是父母的子女，同时也是国家和社会的财富，保护儿童应当成为全社会共同承担的责任。因此，需要参考英美等发达国家的经验，修改现行立法，建立公民发现弃婴的强制报告制度。明确规定下列人员在发现或有理由怀疑出现弃婴的第一时间应当向公安机关报警：未成年人的监护人、事实抚养人、看护人或其他家庭成员；邻居等与未成年人密切相关的人；学校、幼儿园、医疗保健机构及其工作人员；居委会、村委会等基层组织及其工作人员；负有儿童保护职责的社会团体和政府部门及其工作人员；最初发现弃婴的公民。如强制报告义务人拒不报警的应当给予治安处罚，造成弃婴死亡或者其它严重后果的，应当以过失致人死亡罪或相关罪名追究刑事责任。

四、结语

从2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，到2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，我们可以看到，我国对人权的司法保障措施愈来愈具体化。而加强弃婴权益保护，既是我国落实“儿童权益至上原则”承诺的需要，也是全面“增进人民福祉”的具体要求。十八届四中全会决定中特别提到要依法加强和规范公共服务，完善教育、社会保障、医疗卫生、扶贫、慈善、社会救助等民生方面，也要求特别关注妇女儿童、老年人、残疾人等特殊人群的权利保障，要求制定和完善包括妇女儿童在内的合法权益保护等方面的法律法规。　因此，针对目前我国弃婴保护工作中的缺陷，应当进一步推动由国家机关主导，各方共同协作的弃婴保护工作，加强源头治理、系统治理、综合治理相结合，通过建立健全儿童大病医保制度，对残疾、大病和多胞胎儿童家庭提供福利支持，通过建立健全残疾儿童免费康复和特殊教育制度等途径，努力降低婴儿出生缺陷发生率，通过完善弃婴社会保障体系和社会救助体系，预防困难家庭儿童因病、因贫遗弃儿童。让改革开放、社会发展成果惠及包括弃婴在内的全体人民。

【注释】

①“‘弃婴安全岛’，想说爱你不容易”，《新消息报》，2014年2月17日。

②“中国加入联合国《儿童权利公约》20周年活动举行”。

③王蔷：“如何堵住收养的‘害人漏洞’”，《北京晚报》，2013年1月14日。

④《梁书•武帝纪下》，上海古籍出版社，1986年。

作者:李越 陈喻伟