城乡社会保障适度公平的原则及政策

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公平是人类共同的价值观，但是如何做到公平，做到什么程度才算是达到公平却是永恒的话题。社会保障作为一种公共产品资源同样存在着公平的分配问题，从国际环境看，公平是人类的共同价值观，凡是追求社会公平并想获得持续、健康、和谐发展的国家，必定高度重视社会保障制度的建设，以促进社会公平，追求国民福利与经济同步发展。凡是不重视社会保障制度公平发展的国家，通常也是社会矛盾相对尖锐、社会排斥与社会对抗相对严重的国家。从国内环境看，科学发展已经成为我国发展的指导思想，构建和谐社会是既定的社会发展目标，在国家已经站在较高的发展平台后，通过健全的社会保障体系将经济成果转化为国民福利解除全体国民后顾之忧，客观上成为国家发展进程中的重要政治目标，这就决定了建设覆盖城乡居民的、公平的社会保障体系已是国家发展的重要目标指向。[1]从国内实践看，城镇社会保障形成了比较完备的体系，农村社会保障水平低下，经济财富的增长并未全面兼顾城乡利益共同发展，无法满足社会公平要求。社会保障是长久的制度安排，维系的是国家的长治久安与全体国民的终生福祉，以真正带给人民确定的安全感和良好的安全预期。实现城乡社会保障公平的总体思路是从实现经济公平作为切入点，从弥补制度缺失、构建覆盖城乡居民的社会保障体系入手，以制度公平确保城乡居民获取社会保障资源的机会公平，从现时的经济不公平到实现底线公平再至适度经济公平，在经济公平和社会公平的互动影响中达到经济公平和社会公平的统一，实现城乡社会保障制度公平公正有效的运行。

一、实现城乡社会保障适度公平应遵循的原则

（一）保障基本水平

这一制度体系必须保障被保险者在面临年老、失业、生育、疾病、伤残、意外事故等风险时，能够获得社会所提供的基本生活保障或收入损失补偿，而不致于陷入贫困[2]。社会保障所提供的保障水平必须首先满足被保障者基本生活的需求，这是社会保障的本质所在。从长期来看，随着国家经济实力的增强，通过社会保障水平的不断提高，维系国民的生存并持续提高国民生活质量是社会保障的必然选择和最终目标指向。但在当前中国的经济水平与发达国家还有较大差距的情况下，将社会保障待遇水平确定在保障基本水平的层次符合现实国情，也有助于体现公平与效率均衡的基本出发点。

（二）弱者优先

在现实经济社会中，低收入阶层的城乡贫困人群是抗生活风险能力脆弱的弱势群体，他们极易陷入生存危机，而且可能已经陷入生活窘境；而老、少、遗、残等人群在生理上自然的相对处于弱势状态，因丧失劳动能力或劳动能力不足而无法有效获取满足基本需要的生活资本；失业者、下岗职工、农民工、失地农民等群体由于经济社会发展产生的变革及其他体制性原因造成社会资源和机会欠缺，成为改革进程中的利益受损群体。这些社会群体应该成为社会保障制度变革需要特别重视的对象。因此，在社会保障实现公平的进程中理应集中资源，积极向弱势群体或弱者提供物资和服务帮助，提高其参与社会资源获取的能力。

（三）统一性

统一的社会保障制度可以确保国民平等的社会保障权，有利于促进和维护全国统一的劳动力市场，有效避免区域和城乡的分割，促进社会流动与融合，形成高效的社会保障制度。也只有统一的社会保障制度才是公平的[3]。结合中国发展不均衡的国情，社会保障制度的安排短期内还不可能实现高度统一，但应把制度建设的统一性作为一项基本准则，尽可能防止制度的碎片化，努力使整个制度走向最终的统一，即使是基于解决不同群体需求现实差异的事实，短期内采取多元化的制度安排，也应当通盘考虑将来制度发展趋势的走向，确保不同制度的可衔接性，为最终的制度统一减少阻力和麻烦。

（四）可持续发展

社会保障的发展必须以经济发展为依托，可持续发展也成为各国建设和改革社会保障制度的重要原则。联系到中国将长期处于社会主义初级阶段的国情，应当遵循从缩小不公平到实现公平的路径，在发展进程中采取渐进的可持续发展方式。从保障目标上来说应当从生存型保障向发展型保障，再至生活质量型保障；从覆盖面来说应当首先建立全面覆盖的多元化制度，然后推进制度整合，实现城乡一体、全国统一的社会保障制度。因此，社会保障公平进程需要低水平起步，从允许差别起点，确保人人享有低水平但又有差别的社会保障，然后坚持可持续渐进的原则，与经济发展水平相适应，最终建立较公平的社会保障体系。

（五）递进性

社会保障制度应该具有广泛性和普遍性，即从平等的社会保障权出发，作为公民的一项基本权利，它是无条件的，是政府向所有公民提供基本社会保障公共产品义务的具体体现。这就要求社会保障制度要尽可能并尽快弥补制度缺失带来的不公平，在认可待遇水平和保障形式、城乡及群体适度差距的前提下，从建立制度起点，选择财力许可的入手点，层层深入，有计划、有步骤的逐步提高农村居民“三支柱”保障待遇。增加各类社会保障公共物品投入，逐步缩小城乡的差距水平，充分体现递进性基本原则。

二、实现城乡社会保障适度公平的政策建议

（一）建立实现城乡社会保障适度公平的基础

1.改革户籍制度。城乡二元户籍制度的存在直接导致了有差别的社会福利待遇政策，现有户籍制度不仅包括人口登记管理制度，而且包括就业、养老、教育、医疗、保险、生育、耕地等一系列配套制度。户籍制度和资源紧密结合后就演变成一种经济制度，具有了资源配置的功能。大量社会经济资源的分配主要限于部分城镇居民，而广大农村居民则有权获得耕地或宅基地等少量资源。户籍成为人们获取资源的重要依据，其实质是对稀缺资源使用的一种权利。因此，对户籍制度改革的出发点不是简单的取消农业和非农业户籍限制，关键点是取消捆绑在户籍上的各种福利资源。统筹城乡养老保障制度的建立基础是改革现有户籍制度，即取消户籍制度的城乡划分，消除社会保障资源享用的户籍歧视，避免由于户籍制度引起的过程不公平。同时还应加强流动人口管理，将社会保障准入权、享用权等随户籍自由“迁移”，做好社会保障资源享用的初始认证。

2.改革农村土地流转制度。我国现阶段各地生产力水平很不平衡，土地承担社会保障功能的强弱也不尽相同。在确立农村土地的“田底权”和“田面权”[4]属性的前提下，农村土地流转的制度设计应形成一个动态的优化组合和阶段渐进演化的格局，一方面提高土地规模化经营效率，增加土地单位收益；另一方面，促进劳动力自由流动，提高劳动力配置效率。因此要建立依据人口的流动、土地“田面权”的让渡机制和随着个人身份及地域转变产生的社会保障制度衔接机制：土管部门严格土地登记，设立流转市场并加强监管；工商税务部门建立土地规模经营准入制度并严格监督；制定相关政策措施强制土地流转部分收益形成社会保障初始资金；注意土地流转公平问题，土地的田面产权是国家赋予，其流转获得的收益应该是国家和个人共享的，应该履行产权的变更，缴纳一定的赋税。

（二）以城乡社会保障公平判别体系监测社会保障公平的发展

1.加强对城乡各项指标的动态测评工作。站在维护社会公平的角度，政府应该动态测评城乡之间各项指标，给相对穷的农村居民以支持，让农村居民看到政府的决心，不论其投入的力度和速度如何，但这种不公平差距应该是逐渐缩小的。

2.努力缩小城乡经济贡献公平指数。由于城乡经济贡献公平指数处于社会保障城乡公平超“度”状态，政府应通过机会公平与过程公平的安排，使国家的每一个社会成员，不分城市和农村，只要是符合条件的合法居民都有权享受到政府规定的社会保障。且应加大投入，极力缩小城乡社会保障经济贡献率公平指数，消除引起经济社会不安的隐患，逐渐过渡到城乡社会保障公平适“度”状态。

3.以城乡居民基本需求公平指数为标准，促进城乡社会保障资源适度配置。由于城乡资源禀赋差异性和生存环境差异不可消除性的客观存在，基本生活需求可以定义为一系列生活必需品以及医疗卫生服务的组合，此方面的保障必须公平。按照底线公平和柔性调节的理论，城乡居民基础性需求是相对稳定的，政府应在不断调节缩小城乡收入差距的同时，以它作为社会保障城乡待遇差距的尺度，保障城乡居民的生存权与发展权，满足城乡居民的基本需求。

（三）设计公平的城乡社会保障制度

1.建立城乡统一的社会保障制度。从规制公平角度看，应该建立城乡一体化的社会保障制度，其实质是要对社会保障资源在城乡不同社会利益群体之间重新分配，但这种分配不能有剥夺其他阶层利益的性质。因此，应建立覆盖全体城乡居民的、体现公平原则的、开放式的社会保障制度。养老、医疗保障制度设计可以以是否存在劳动关系为准，划分为有劳动关系保险制度和无劳动关系保险制度两大类，在两大类制度下按照缴费利益对等原则分别设计不同的待遇标准，并将其他制度全部衔接到统一制度下。对于城乡居民参不参保，实行强制性和自愿性原则则有待于商榷，但只要是我国国民，如果有参保意愿且有能力负担则应该有且必须有制度接纳，以体现过程的绝对公平。

2.制定公平的针对社会保障“三支柱”认定办法。“三支柱”的认定是社会保障资源公平享用的重要保证，也是体现过程公平的重要方面。认定的关键，体现到社会救助主要是家庭收入是否达到享受社会救助的标准；养老保险认定的难点在于参保待遇的终止问题；医疗保险认定的难点在于医疗内容专业性太强引起的报销费用的确认难问题。

3.以城乡居民替代率公平和缴费公平为参照，分别设置保障待遇水平。在城乡统筹进程中，社会保障城乡制度建设应该是同步的，但待遇水平应是分别设置的。在社会保障社会公平价值取向和满足基本需求要求下，在对农村养老保险的公平衡量上，应对比城镇养老保险待遇设计，以上年农村居民的人均收入水平，考虑城乡居民替代率指数的一致或接近问题，尽管这样城乡之间仍存在差距，但城乡消费资源与条件差异客观存在，我们应该允许差异存在也需要差异存在，关键是差距适度、可接受。

（四）全面增强城乡居民的社会保障公平感

提高社会保障的政策解读力度，增强公民认知能力。公平要求社会经济制度的安排最大限度地改善处境最恶劣者的状况，在城乡统筹发展背景下，以社会公平为基本归宿的社会保障制度应统筹城乡居民共享程度。根据调查结果，城乡居民的不公平感主要原因是对政策和国家经济形势的认识不足造成的，尤其是对新政策有种不确定预期，只有让国民深切认知到社会保障确确实实存在远期收益才能增强认同感，社会保障政策才能进入良性循环。加快推进农村养老保险制度建设，并根据收入等级和居住地点分层分类实施。对地理位置较好，经济条件较好的村庄，可以采取土地置换的办法筹集部分资金，让村民集中居住节约住宅用地，提高土地收益水平。而对一些位置较差，经济条件差的村庄，考虑经济效益和社会效益及长期规划，宜采取移居的办法。

（五）加大财政投入和调动其他社会资源

从产品组合的视角看，满足城乡居民基本生活需求的社会保障属公共物品范畴，有政府制度安排。而在超出了一定社会或政府所定义的最基本的保障服务品标准之外的所有服务需求则属于私人物品范畴，则只能通过市场供给实现。站在维护社会公平的角度，政府应该给相对“贫穷”的农村居民以支持，让其看到政府的决心。不论其投入的力度和速度如何，这种不公平差距应该是逐渐缩小的，这样才能增强公民的公平感。

参考文献：

[1]在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话[R]，2008年12月18日.

[2]OECD研究报告[R]．中国公共支出面临挑战———通往更有效和公平之路．清华大学出版社2006.

[3]约翰•罗尔斯，何怀宏等译.正义论[M].中国社会科学出版社.2003.10:456页.

作者:张燕 单位:中共重庆市委党校经济管理教研部