社会保障政策“缺口”与对策

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摘要：从家庭发展需求看，我国当前社会保障政策不适应家庭流动性，不利于家庭履行生育功能，特殊家庭保障缺位，社会养老与家庭养老衔接不畅。为完善我国社会保障政策的家庭支持功能，应加快推动社会保障制度整合，扩大生育保险的保障范围和保障时限，加强对重点人群和结构缺损家庭的修复，推动社会保障与家庭发展协调共进。

关键词：家庭发展趋势;社会保障;应对策略

一、家庭发展新趋势对社会保障政策提出新要求

（一）家庭发展呈现新变化和新趋势

家庭是社会基本单元。随着新型城镇化的加速推进，人口老龄化程度深化，我国家庭形态、结构、规模、关系、功能等也发生了重要改变。

1．家庭流动性增加，流动就业家庭成员分离现象突出。截至2014年底，我国流动人口总数达到2.53亿人，超过总人口数的1/6。流动人口家庭中，超过40%处于居住分离状态。有超过1/3的已婚流动人口家庭子女与父母居住分离，有约1/10的家庭夫妻居住分离。

2．生育年龄推迟，生育意愿下降。“六普”（第六次人口普查）调查显示，城市平均初婚年龄延迟至24.85岁，较“四普”推迟2.06年。其中，男性25.86岁，延迟2.29年，女性23.89岁，延迟1.87年。在大城市，晚婚现象更加普遍。伴随着晚婚比例的上升，生育年龄也显著推后。近10年来，城市平均初育年龄提高到28.83岁，较“四普”推迟2.89年。“单独二孩”政策效果不明显，2014年我国人口出生率为12.37‰，比2013年增加0.29个千分点。

3．家庭规模进一步缩小，内部年龄结构持续老化。家庭户均人口数已经由“五普”时期的3.46人降至“六普”时期的3.09人，上海、杭州、天津等大城市户均人口数降至2.80人以下，与日本、韩国等周边发达国家情况持平。家庭结构也呈现出持续老化趋势，“421”倒金字塔结构家庭越来越普遍，两代老人家庭增多。

（二）家庭新趋势对社会保障政策形成新需求

1．要求建立适应家庭流动的社会保障政策。由于家庭成员生活分离，主要成员长期外出，导致流动人口家庭更容易发生家庭功能失衡，情感支持、子女抚育、养老等功能行为不能持续、顺利的实现。这就要求社会保障政策在设计上应充分考虑人口流动所产生的影响和冲击，建立更加灵活的保障供给机制，为流动、异地分离家庭提供可靠安全网。

2．要求提升生育支持和计划生育家庭扶助水平。为克服我国当前育龄人口生育意愿不足的问题，要求社保政策提供更加充分的生育期支持，对孕期和哺乳期的家庭提供具有替代性和竞争性的经济津贴及服务保障，确保家庭能够顺利进入和完成生育阶段。

3．要求加强社会保障对家庭功能支持和修复作用。家庭规模小型化和结构老化的直接后果是抗风险能力弱化。这就要求积极运用社会保障手段替代家庭缺损的经济收入和服务照料，使家庭能够正常履行基本社会职能，抵御经济社会风险冲击。同时，应考虑对失独家庭和独生子女伤残家庭的父母提供经济补偿和服务替代，采用保险机制分担独生子女家庭的失独和子女伤残风险。4．要求解决好老年家庭成员养老保障问题。面对“421”家庭养老能力不充分，以及失能、半失能老人增多的情况，要求创新社会保障的保障手段和方式，既支持家庭继续发挥好养老照护作用，又由社保制度承接家庭“外溢”的养老需求。

二、当前社会保障在家庭支持方面的政策“缺口”

（一）社会保险转移接续矛盾继续存在，未能有效适应家庭流动性加大的趋势

1．跨地区社保接续机制仍不顺畅。出于利益考虑，一些地方对参保职工正常的待遇转出设置诸多限制条件，普遍存在政策落实不到位情况。养老保险既得权益确定机制不完善，不同地区的参保时间之间如何进行年限认定尚无统一规定，也为关系转移接续工作造成了障碍。同时，城乡社会保障衔接机制不健全，城乡流动家庭基本医疗保险“重复参保”问题普遍存在，进而导致面临双重保费负担压力。

2．异地享受社保待遇困难较多。医保制度结构碎片化问题突出，基金管理分散，地方在基本药物、临床诊疗目录等方面存在一定的自主权，基本医疗保险的报销项目和比例普遍不统一。各地医保信息尚不能做到互联互通，也缺乏统一的财务结算平台，导致异地就医结算存在较多困难，农民工等流动人口家庭享有正当社会保障权益受到较大影响。

（二）生育保险的生育激励作用不足，不合理的产假规定限制了正当哺育行为

1．生育保险覆盖人群狭窄。截至2014年底，我国生育保险的实际覆盖人数为1.7亿人，仅覆盖了43.3%的城镇就业人员，机关事业单位和灵活就业群体普遍处于生育保险空白状态。因政策的不合理限制，即使生育保险已覆盖人群也不能完全享有相应的保障权利。同时，农村居民的生育报销水平偏低，孕产期经济补偿政策缺失。

2．法定带薪产假期过短。我国规定的带薪产假为98天，在晚育、难产、多胞等情况下略有延长，仅满足国际劳工组织《生育保障公约》的最低标准。受产假时间偏短影响，在岗女职工无法顺利履行正常哺乳责任。据世界卫生组织统计，我国6个月以下婴儿母乳喂养率为28%，低于世界平均水平10个百分点。

（三）对遗属、失独家庭等政策扶持不足，家庭功能不能得到有效替代和修复

1．遗属家庭的社会保障权益未能得到充分尊重。为了确保家庭丧偶者及其家庭成员的基本生活，缓解老年丧偶女性和遗属子女生活贫困问题，各国都专门建立遗属养老金制度（见表1）。我国的《社会保险法》仅规定了职工和城乡居民基本养老保险中个人账户积累部分遗属可以继承。对于基础养老金形成的既得权益部分，尚未明确的规定，显然有失公平。

2．计划生育家庭特殊扶助政策保障能力不强。计划生育政策在有效控制人口同时，也使家庭代际风险过分集聚，失独父母处于老无所依的困境。目前，我国计划生育困难家庭特殊扶助政策受益条件苛刻，仅针对年满50岁、丧失生育能力的失独家庭和独生子女伤残家庭父母，且扶助水平不高，无法实现代际经济赡养替代，在医疗保健、服务照料和精神慰藉方面的保障也严重缺位，政策象征意义大于有效保障供给能力（见表2）。

（四）老年失能风险保障缺位，社会养老和家庭养老的衔接不畅

1．老年长期护理保障几近空白。为应对家庭老龄化后产生的“老年护理危机”问题，发达国家自上个世纪60年代开始建立长期护理保障制度。目前，我国长期护理保障整体上还处于空缺状态。其中，长期护理医疗保险仅在青岛、东营等地开展试点，受益人群有限，报销项目局限在医保“三大目录”范围内。部分地方在老年福利政策下建立针对高龄困难失能老人提供护理服务补贴制度，待遇水平一般每月在60~100元左右，和失能老人每月1500~3000元左右的新增护理支出相比，不能起到费用补偿作用。

2．老年福利与家庭养老之间缺少有效的衔接机制。从我国9073养老体系的整体定位看，家庭养老仍是未来老年人获得养老服务和精神慰藉的主渠道。但是，目前老年福利政策仍强调机构养老和福利设施建设，对提升家庭养老能力的系统性包容和支持不足，在促进家庭内部自觉保障、主动保障方面，也缺乏有效的制度安排。

三、对策建议

（一）加快推动社会保障制度整合，打通家庭流动的制度壁垒

1．推动城乡社会保障制度统筹发展。适时推动制度结构相同、筹资机制相似、待遇水平相差不大的城镇居民医疗保险和新农合并轨运行。通过统一筹资渠道、统一基金管理、统一机构管理、明晰权益办法，减少制度碎片化和人为割裂，为劳动者和家庭的自由流动提供有弹性的制度空间。

2．不断提高社保制度的统筹层次。加快推进基础养老金的全国统筹。对医疗、工伤、生育等保险制度，建议在省级或者地市级范围内合理确定统筹层次。同时，在省范围内实现社保基金、业务经办统一管理，并在统筹区域内统一各类社会保险待遇计算方式，缩小因地区经济社会发展水平而产生的社会保险待遇差距，强化社会保险制度的互助共济作用。

3．健全社会保险待遇转移接续机制。进一步完善《城乡养老保险制度衔接办法》，保障农民工等流动人群的合理权益。探索建立失业、生育保险的转移接续办法。由卫生、社会保险管理部门牵头，在全国范围内建立居民医疗保险异地就医结算平台，尽快实现各类基本医疗保险跨省就医实时结算。

（二）进一步完善生育保险政策，提高家庭生育水平

1．扩大生育保险的保障范围。规定只要初次生育前或者两次生育期间累计缴费年限满3年的女性劳动者，无论其生育期是否在职都可以享有生育费用报销及生育津贴待遇。要求所有机关事业单位须按规定参加生育保险制度，缴费根据属地政策确定，所需资金按财政补助性质由各级财政和单位分别解决。鼓励满足加入职工基本养老保险制度条件的灵活就业人员参加生育保险。以新型农村合作医疗制度为载体，根据财政补助水平适度提高生育费用报销标准，并增加生育津贴项目。

2．延长法定产假时间。参考世界卫生组织建议的母乳喂养时间不少于6个月的建议和其他国家产假标准，明确产后产假为不少于26周。对于生育第二胎、生育双胞胎、因生育罹患妇科疾病的妇女，可再延长产假3个月。同时，规定带薪产前产假15个工作日并强制执行，确保女性劳动者有足够的时间进行常规生育检查和产前的生理、心理准备。调整生育津贴计发办法，产假前4个月全额支付生育津贴，从第5个月开始，每月支付额降低10%。

（三）加强对重点人群的政策扶持，修复结构缺损家庭的功能

1．建立遗属家庭老年津贴机制。在基本养老保险的框架下，建立遗属家庭老年津贴机制。对因意外、疾病等原因未达到退休年龄就身故死亡的职工，根据养老保险计算办法，已积累的养老金既得权益，按比例支付给遗属家庭成员。

2．保护从事家庭照料劳动的女性的社会保障权益。给予家庭女性的非市场劳动和在职女性市场劳动同等的价值认同，尊重家庭女性享有平等的社会保障权利。降低职工基本养老保险、职工基本医疗保险和生育保险的参加门槛，建立家庭参保机制，允许职工家庭中从事家庭照料劳动的女性以职工家属身份参保，所需缴费由职工代缴，职工家属可享有各项法定社会保险权益。

3．加大对失独家庭和独生子女伤残家庭的政策帮扶力度。大幅提高保障水平，对于失独和独生子女重度伤残父母，要按照本地在岗职工社会平均工资水平的25%确定独生死亡和伤残的月补助标准。建立更加人性化的准入政策，将政策补偿范围放宽至特殊家庭中母亲年满45岁或者已经医学证明父母一方确实丧失生育能力即可享有补助。加强政策间的衔接整合，依托养老服务网络和社会公益服务政策，为特殊家庭提供服务帮扶和精神抚慰，更使他们能充分感受到社会的关心与关怀。

（四）推进社会保障与家庭保障的协调发展，实现老有所依

1．建立兼容家庭互助功能的失能风险防范机制。根据我国国情和家庭发展要求，借鉴国际有益经验，建立多方负担社会基本长期护理保险制度。坚持“护理保险跟随医疗保险”原则，循序渐进扩大护理保险覆盖范围。在缴费方式上，以家庭为单位并提供护理补偿，鼓励家庭成员以医保个人账户资金支付护理费用，实现家庭储蓄微循环和社会保障大共济之间激励相容，更充分体现社会保障对家庭的支持作用。在护理资金使用方面，除向养老服务机构购买服务外，对于由家庭成员提供失能老人护理服务的，建立起直接对个人的补助机制，鼓励发挥传统家庭照料作用。

2．推动家庭养老与老年福利合理分工。加大家庭养老和老年福利政策的衔接力度，丰富服务内容和服务形式，为家庭提供更加全面、更加充分和更高质量服务替代，适应家庭少子化的趋势。对承担家庭养老责任的家庭成员给予社会保障资格认同，折算为一定的社会保障视同缴费年限，鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近生活，照顾老年人的生活起居。

参考文献：

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[5]吴帆，李建民.家庭发展能力建设的政策路径分析[J].人口研究，2012（04）.

作者:关博 单位:宏观经济研究院社会所