社会保障转移支付风险控制研究

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我国转移支付制度是一项为了实现社会公平，尽可能缩小地区间差距和个人间贫富差距，维护社会经济稳定的一项社会、经济、财政政策，那么用于社会保障方面支持建设的社会保障转移支付的目标则主要是为了平衡中央和地方、区域政府之间的社会保障财政负担能力，提高社会保障资金的使用效益，缩小收入差距，实现对收入的第二次分配，全面实施社会保障制度覆盖，逐步实现社会保障服务均等化的一种制度安排。随着社会经济的发展变化，市场经济和和谐社会建设发展的新需求要求社会保障制度以及社会保障转移支付制度都应该做出适应现实发展的相应调整。目前我国社会保障制度面临着众多的风险，同时，公共财政支出也面临着财务风险，如果不综合考虑两种风险的作用程度，那么社会保障转移支付制度将无以为继。

一、我国社会保障风险将越来越大，如不加以重视，最终会阻碍社会保障制度的可持续发展

由人口老年化日益严重、企事业单位养老制度改革、社会统筹和个人账户相结合的转制成本、“养老金”空账运行所带来的养老保险制度的支付风险；受市场经济发展、通货膨胀率影响带来的社会保障基金贬值风险；管办不分离、监督不力所带来的社会保障基金安全风险；城乡二元社会保障结构、不同社会保障制度待遇差距以及社会保障立法滞后所带来的制度风险等，都是当前我国社会保障制度可能存在的社会保障风险，并呈逐渐扩大趋势，如不加以控制将越行越烈。

二、我国财政兜底责任将越来越大，如不合理分担，将会出现西方高福利国家出现的各种社会问题

人口老龄化的加速、“未富先老”的尴尬、“养老金”的空账运行、福利陷进、贫困陷进是现阶段我国社会保障体系所面临的突出问题，随着社会保障支出的范围扩大和刚性需求增长，国家财政对社会保障制度建设的投入发展只会越来越大，这将加重政府的财政负担。以高税收和高财政负担所换来的高福利水平，不利于社会保障制度和社会经济的正常运转。（可以看到，2002年开始，虽然财政对社会保障的投入比例始终维持在10-11%之间，但社会保障转移支付的总额在不断增加，2013已经增加到14490.54亿元，接近2002年社保转移支付总额的6倍）因此，我国社会保障转移支付制度应该是综合的控制风险的措施。社会保障转移支付制度不仅仅是资金投入的举动，还与社会其他综合因素相关。需要考虑中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的转移支付过程分级承担的社会保障财政风险，因为财政风险就有很强的负外部性，一旦发生财政风险，转移支付对社会保障的承诺支付就无法实现，这不仅直接导致广大人民群众社会保障利益无法实现，还使群众对社会保障制度的信任、对国家的信心大打折扣；粗放式的社会保障转移支付具有不可持续性，也没能真正的解决现行社会保障制度在运行中所面临的问题，如养老保险资金缺口、社会福利水平刚性等社会保障偿付风险，如果一味的以财政转移资金来填补，这将是个没有尽头的“无底洞”，一方面对社会保障制度发展短期来说有效果，但在长期发展的角度来看，还是无法从根本上消除风险隐患；另一方面，巨大的社会保障支出压力需要更大份额的社会保障转移支付，这样就对公共财政带来巨大的压力，公共财政负担过重无法抽身致力于其他有关社会经济发展、民生计划的事项，最终引发整个国家的财政风险。针对我国当前现实需求和问题，本文提出以下改进我国社会保障转移支付和完善社会保障制度均等化的建议措施。

1.防控社会保障转支付风险的措施

主要有提高政府债务偿还能力，降低自身财政风险，具有较好的债务偿还能力的政府就有充足的财政资源而不至于身陷债务压力之中，能为社会保障建设提供更多的资源支持，是社会保障制度运行的基础保障，是政府最后兜底能力的体现；建立社会保障收支预算制度，规避社会保障财政支付风险，社会保障预算制度要求社会保障收支两条线分开管理，专款专用，账目清晰简明，从而让社会保障转移支付有迹可循；社会保障转移支付向重点领域倾斜，化解风险点，这个重点领域包括中西部落后偏远地区、社会保障项目中的社会救助、城乡分割中的农村社会保障服务的重点投入，把有限的资金用到最需要资源的地方，实现资源的优化配置，发挥社会保障转移支付的最大效益；推进社会保险基金投资运营，内消风险，在社会保障不断发展态势，其自身表现出较强的生命力，包括制度的覆盖人群和基金的收支规模都呈不断增长的趋势，说明社会保障制度越来越被公众认可，所以必须充分发挥自身的抵御风险、分散风险的功能，不断提高社会保险基金的收益率，消灭积累基金的贬值风险，从而增强了社会保险的偿付能力，就可以减轻社会保障转移支付的数额，减轻财政压力。

2.完善社会保障内部制度建设措施

社会保障是一个系统的制度设计，包含生活中方方面面内容，涉及社会各种各样的人群，针对目前我国社会保障制度面临的严峻问题，需要增进社会保障制度的公平性、整合城乡基本医疗保险和城乡最低生活保障制度、减小城乡居民收入分配差距，共享社会经济发展的成果，最终实现社会保障服务供给的均等化目标。

3.提高社会保障转移支付效率措施

从社会保障转移支付的宏伟目标中分解出现阶段符合实际情况而又能达到的社会保障转移支付分目标，分层次逐步的推进社会保障转移支付的进程；再建立科学的社会保障转移支付数额的计算公式，让社会保障转移支付能有简洁明了、科学合理的计算依据，从而避免转移支付额的随意化、任意化；不同的转移支付方式有需要符合不同的条件和环境，其对受补地区带来的经济社会效益也是不一样的，针对不同地区的实际情况选择合适的转移支付形式，使社会保障转移支付实现额外的功能；一个健全的社会保障转移支付管理体系是上述所有措施发挥作用的基础，法律制度的完善、转移支付程序透明、管理制度规范等决定着社会保障转移支付效率的高低。

4.制定渐进式的延迟退休政策、职业年金政策和完善社会保障待遇正常调整机制

这些额外的辅助措施在一定程度上也能解决社会保障转移支付所面临的问题，特别是延迟退休政策，缓解了养老保险制度的偿付压力，降低了养老保险制度所增加的社会保障财政支付风险，继而对社会保障转移支付的需求降低。

三、结语

总而言之，只有对社会保障制度在发展现期、发展后期所将面临的风险因素考虑在内的社会保障转移支付制度，才是科学、合理的。这样即在不增加政府财政压力的基础上改变了传统粗放式的社会保障转移支付方式，针对性的解决了社会保障制度在可持续发展中面临的“资金不可持续”的大难题、还均衡了区域社会保障的发展水平，使具有公共产品特性的社会保障服务趋向全国范围内的均等化，有利于我国财政制度、社会保障制度的可持续发展。

作者:李博文 单位:中共中央党校研究生院