水库农村移民社会保障论文

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伴随着我国经济的快速发展，能源消耗的不断增加，我国能源需求量持续走高，加之传统化石燃料对生态环境的负面影响等压力，大力发展清洁能源成为当务之急。水电作为重要的非化石能源，在缓解我国能源紧张形势，实现能源结构调整的战略目标中，具有重要的现实意义［1］。然而，水电开发项目所产生的移民问题一直是制约项目发展的重要因素［2］。据统计，1949－2008年全国因水电开发项目导致的直接移民高达1930万［3］，部分移民不但生活水平难以恢复，甚至因迁徙而陷入贫困。2000年中央直属水库的移民纯收入是全国农民人均纯收入的47％；地方水库移民中大约有300万人仍不能达到基本温饱水平［4］。解决移民生活问题的基础，是建立完善的水库移民社会保障体系，在保证移民基本生活的前提下，通过合宜的制度手段，提高水库移民的生活水平，最终突破移民制约，实现水电资源有效和可持续的开发。本文针对水库农村移民群体，辨析水库淹没农地后，水库农村移民社会保障的责任主体，为建立完善的水库农村移民社会保障制度打下理论基础。文章首先明晰了土地之于农民的社会保障功能，然后建立了水库农村移民社会保障制度的责任模型，最后通过当前法律和已有案例对模型进行了实证。

1文献回顾

在我国，城镇居民享有国家提供的社会保障基金，但国家并不向农村居民提供这种保障，而是将土地分给农民。毕宝德分析了土地对农民的社会保障功能后指出，在我国城乡二元结构的特殊情况下，城乡居民分治，耕地才具有了社会保障功能，国外其他城乡社会保障相统一的国家和地区并不存在这种现象［5］。徐广义则从我国现阶段农村土地制度和社会保障功能的变化特征和利弊关系出发，论述了土地对农村居民的社会保障功能［6］。赫娜将其进一步细化，认为农村土地的社会保障功能主要体现在养老保障、医疗保障、失业保障和财产继承保障等4个方面［7］。我国相关规程和专家学者从保障失地农民的基本生活水平需要出发，探索了社会保障标准的定量化计算模型。如我国国土资源部《中华人民共和国农用地估价规程》中，基于农民基本生活费用提出的保险费率法，和基于社会人均保障价格的土地可保障价格评估模型。郝娜在将土地的社会保障功能细分的基础上，针对养老保障、医疗保障、失业保障和财产继承保障分别提出了养老保险费率法、医疗保障费率法、最低生活保障金法和子女教育费用计算法等［7］。张润森考虑了农民对土地的依赖程度和对社会保障的需求程度，提出了基于水库移民人均生活支出的现值还原利率法，用以计算单位面积土地的社会保障价格［8］。可见，土地对于农民的社会保障功能已基本得到认可，构建水库农村移民的社会保障制度也已基本形成共识。现有研究多是对土地社会保障功能的定性描述和其价格的定量化探索，少有对水库农村移民社会保障制度的讨论，以及对相应责任主体进行逻辑上的区分和界定。本文将针对水库农村移民，构建社会保障制度的责任模型。

2水库农村移民原有土地保障功能分析

（1）土地的社会保障功能。在我国特有的城乡二元结构制度下，农村居民基本被排斥在社会保障制度之外，但其拥有的土地使用权承担起了相应的保障作用。一方面，土地以其资源属性作为生产资料的一种，向农民提供基本的生活保证。另一方面，土地具有很强的稳定性，除非极端恶劣的气候条件，土地都能给相应的承包人带来稳定的收入，即使承包人流动到城镇中从事着非农工作，但当其失业之后也能重新回归土地，从事农业工作，土地具有失业保障的作用［9］。此外，对于老年人而言，一旦其丧失了劳动能力，他们可以通过所拥有土地承包权的流转或出租等获得收入，土地具有养老保障的功能［10］。《中华人民共和国物权法》规定，“前款规定的承包期满，由土地承包权人按照国家有关规定继续承包”，使得农民实现了对土地的“永续承包”［6］。因而，土地在农村社会保障体系中，承担着生存、就业、养老等方面的保障功能。这一点已基本得到了相关专家和学者的普遍认可。（2）土地社会保障功能的物质基础。事实上，土地本身本质上并不具有保障作用，土地的保障作用来源于使用土地而获得的收益［11］。所以，合乎逻辑的理解应该是，土地作为一种生产资料能够向农民提供相对稳定的收入，从而具有了社会保障的功能。这一点，可以从农村土地制度和社会保障制度变迁过程得到证明。时期，依据《中华人民共和国法》将土地所有权界定给了农民。这种土地私有制决定了土地产出收益的分配对象是农民自身，也因此决定了农民对自身的风险承担主要责任，国家／政府只从整体出发，对影响社会稳定运行的较大风险承担责任。另一方面，家庭是农业生产经营基本的生活单元，家庭中有劳动能力的成员参加生产劳动，获得收入，无劳动能力的成员依靠这种家庭保障维持生存。所以，当时的社会保障制度是土地保障和家庭保障相结合的制度。事实上，当时的社会条件下，农村家庭获取收入的主要手段就是依靠土地，土地保障是最本质的保障手段。时期，国家通过政治手段将土地由私权转为集权，农民丧失了土地的所有权和生产决策权，形成了国家控制、集体所有、平均分配的制度格局［12］。土地收益由集体享有的情况下，国家陆续出台了各项关于农村社会保障制度的法律法规，形成了以“五保”制度与合作医疗制度为核心，农村集体为责任主体的保障体系。虽然这一时期保障水平普遍较低，但在保障层次和保障范围上有了明显提高。值得说明的是，集体是农村社会保障的责任主体，但其提供保障功能的物质基础依然来源于土地收益，所以本质上土地保障依旧是这一时期最根本的保障手段，集体代为承担保障责任。家庭联产承包经营时期，虽然土地所有权仍然是集体所有，但是，生产决策权、土地使用权和收益权等都明确地由承包土地的农民享有，集体所承担的农村社会保障责任逐步弱化，农民因享有土地收益，又一次承担起了自身保障的责任，土地保障和家庭保障相结合的保障形式再一次成为农村社会保障制度的主要形式。综合上述分析，可以发现：农村社会保障的责任主体伴随着土地收益分配主体的变化而变化。土地革命时期，土地的收益主体是农民，农民个体相应地承担着自我保障的责任；时期，土地的收益主体是集体，集体成为农村社会保障的责任主体；家庭联产承包经营时期，土地的收益主体再次回归农民，在相当长的一段时间内，农民承担个人保障责任。因此，可以说明，土地保障历来是农村社会保障制度的基础，而土地保障借以实现的物质基础是土地收益。

3水库农村移民社会保障的责任模型

3．1理论基础（1）成员权和公民权。社会保障是一种权利，首先需要明晰两个概念，公民权和成员权。成员权［13］是指“个体以成员身份向其所属组织（包括社会、企业、集体和家庭等）进行合理的权利主张的权利”；公民权14指“具有一国国籍的社会成员，以公民身份向国家（政府）进行合理的权利主张的权利”。两者本质上都属于人权，而且公民权亦属于成员权。两种权利的区别在于：个体以不同身份对不同组织进行权利主张，基于“成员”身份的人和基于“公民”身份的人都天然享有社会保障的权利，但是“公民权”通常会被纳入国家法律，具有强制性特征［14］。如我国《宪法》第四十五条规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。这种权利具有普适性，不因公民身份的不同而有所差异。（2）社会保障的权利属性。就社会保障而论，以保障水平为标准，社会保障可以分为3个层次［15］：社会救助、社会保险和社会福利。社会救助指对陷入生存危机或者不能维持最低限度的生活水平的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的措施，主要包括基本生活救助、灾害救助和专项救助等。社会保险是对劳动者未来风险的预先支付，基础层次的、国家立法强制缴纳的项目有基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等，较高层次的补充保险一般不属于政府行为，也不具有立法地位。社会福利是通过社会化的福利津贴、实物供给和社会服务，不断提高社会成员生活质量的措施，中国现行社会福利体系包括三部分：以社区福利为基础；以老年人福利、妇女福利、儿童福利、残疾人福利和公共福利为主体；以职业福利为补充，其中，社区福利和职业福利不具有政府强制性和立法地位，本文统称为补充福利。因而，社会保障可以从另一个维度分为基本社会保障和补充社会保障，其中，基本社会保障包括社会救助、基本保险和基本福利；补充保障旨在提高社会成员个体的社会保障待遇，主要包括补充福利和补充保险［9］，具体如表1所示。3．2模型构建水库农村移民社会保障应与我国现行的社会保障制度相一致。不同的保障层次对应着不同的责任主体，辨析各层次的责任主体，明确水库农村移民中不同相关方在移民社会保障任务中的职责和义务，构建水库农村移民社会保障责任模型如下：国家是社会救助和基本社会福利的主要责任主体，并应将水库农村移民纳入到我国基本社会保险体系，以社会统筹基金的征收、管理和使用等方式，保障农村移民享受基本社会保险待遇；水电开发主体对水库农村移民的基本养老保险和基本医疗保险的支付主要负责；对于已经在安置区就业的移民，用人单位（包括机关、企事业单位、民办非企业单位等）有责任支付雇员的基本社会保险，并根据自身情况和需求，决定补充保障的内容和实施与否。水库农村移民社会保障责任模型具体如表2所示。

4水库农村移民社会保障责任模型的实证

（1）国家／政府的责任。水库农村移民搬迁安置之后的经济环境发生了变化，对于以二、三产业安置的移民而言，在城镇中的工作收入或许比农业收入要高，但同时也要承受生活环境改变带来的生活成本的改变。根据中国统计局的2013年年度统计数据，我国农村居民人均年收入15008．8元，城镇居民人均年支出18022．6元，水库农村移民在原有的生活环境下，凭借包括土地收入在内的经济收入能够维持生计，在搬迁安置之后，生活成本往往会有较大提高，尤其是在搬迁安置的最初几年，移民大部分储蓄和补偿款用以购置房产等生活必需品，就业问题尚未解决，入不敷出现象尤为严重，即便对原有的土地收益进行了足额的、合理的补偿，一般也难以维持移民长久的生活需求。那么，如何保证移民搬迁安置后基本的生活问题，进而实现稳定、可持续的发展？公民的这一权利应该由政府承担责任，这一点可以通过法规规定来实证。基本社会保障，是我国任何公民都应该享有的天然的权利，不应该区分农民和非农民身份，而是一种自然法权，是农民公民权的一种体现，此类基本保障的第一责任主体从任何角度讲都应该是国家／政府［16］。联合国大会1948年颁布的《世界人权宣言》第22条规定，“每个人都有权享受社会保障”。2001年我国第九届全国人大常委会第二十次会议批准的《经济、社会和文化权利国际公约》第九条：“承认人人有权享受保障，包括社会保险”。事实上，以英国、瑞典为代表的福利性制度、以美国、德国为代表的社会保险型制度、以苏联为代表的国家保险型制度等，其基本社会保障的责任主体也都是国家／政府。因此，水库农村移民基本社会保障的责任主体需是国家／政府。然而，长期以来，我国城乡二元结构的制度安排下，农民都并未像城镇居民那样被纳入到国家针对城镇企业劳动力建立的社会保障体系，一直主要依靠土地和家庭获得社会保障，国家在农村居民社会保障体系中一直是缺位的［17］。国家是全体公民国民的国家，农村居民基于其公民权理应享有国家／政府提供的基本生活保障，即便不存在水库移民行为，这也是不争的事实。水库农村移民失去土地之后，户籍的转变加剧了这一问题，更应该使其进入国家针对城镇居民的社会保障体系。2014年2月，国务院办公厅颁布《社会救助暂行办法》指出，我国公民享有包括最低生活保障在内的社会救助权，国家／政府是责任主体。《中华人民共和国社会保险法》规定，公民和企业（或集体）对基本保险负有主要缴费的义务，国家／政府统筹管理保险基金，并作为“兜底者”，对可能出现的资金缺口进行补贴。水库农村移民应无差别享有上述基本保障待遇，享受与安置区城镇居民同等的最低生活保障，并被纳入基本保险体系。所以，国家／政府是水库农村移民社会救助权的责任主体，并对应将其纳入基本社会保险体系，同时使其享受基本社会福利待遇。（2）水电开发主体的责任。农村土地保障的功能主要是养老保障、医疗保障和失业保障，其借以实现的物质基础是土地收益，失去土地则意味着失去了这部分土地保障。在水电项目开发中，水电开发主体获得了农民原有土地的使用权，对农地补偿负有不可推卸的责任，同时也应负担起农民随土地一起失去的社会保障。根据我国社会保险法，公民负有基本养老保险、基本医疗保险和失业保险的缴费义务，其中，失业保险旨在向因失业而中断生活来源的劳动者提供物质帮助，若水电开发主体对失地农民进行足额的土地补偿，则农民虽然失去了耕作土地的“职业”，却因获得了足额的补偿而并没有“中断生活来源”，所以，足额的土地补偿本身就是农村移民的失业保障。基本养老保险和基本医疗保险则可以通过足额的土地补偿和安置支付代为缴纳，从而，使水库农村移民享受到基本的养老、医疗和失业保障。事实上，当前一些地方政府的移民社会保障制度安排，很好地支持了上述观点。如云南省《关于印发向家坝水电站云南库区农业移民安置实施意见的通知》中，“按照库区规划水平年，年满60周岁的移民，其土地补偿费和安置补助费用于养老金统筹，每人每月领取养老金190元，该标准随物价水平和生活水平的提高适时进行调整。”将征地补偿费用于养老保障。再如《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》规定，“征用地单位为征地劳动力承担的安置补助费，应当用于缴纳小城镇社会保险费。征用地单位为征地养老人员承担的安置补助费，应当用于缴纳征地养老费。征地养老费由征用地单位向区县政府制定的征地养老服务机构一次性缴纳。征地养老人员自缴纳征地养老费的次月起，可以领取生活费，报销医疗费。”将安置补助费用于失业保障、养老保障和医疗保障。再有《浙江省人民政府关于加速建立被征地农民社会保障制度的通知》中，“对征地时已经是劳动年龄段以上的人员，直接实行养老保障，并建立个人专户与社会统筹相结合的制度。对征地时属于劳动年龄段内的人员，一次性缴足基本生活保障费用，为其建立个人专户。对征地时未达到劳动年龄段的人员，按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费用。”其基本含义也是将移民让渡土地产权所得，强制转变为社会保障。通过以上各地方政府将水库移民土地补偿和安置补助费用转变为社会保障的案例，可以说明水电开发主体应对水库农村移民的基本养老保险、基本医疗保险主要负责。水库淹没土地造成的农民社会保障的损失，水电开发主体需足额补全农民原有的土地收益，进而实现对农民原有土地保障的补偿，至于土地补偿标准，本文不做讨论。（3）用人单位的责任。成员权是社会保障体系的基础，个体成员有权向其所属的集体组织进行合理的权利主张［13］。根据《中华人民共和国社会保险法》、《中华人民共和国劳动法》、《劳动者权益保护法》等法律，用人单位有责任缴纳雇员的基本社会保险，且是雇员工伤保险和生育保险的唯一缴纳主体。此外，补充社会保险和补充福利是用人单位基于培养人才、激励人才，最终实现利益最大化的目标的自主决策，不具有强制性，但如果用人单位采取对雇员的补充保障制度，其必定是该保障制度的责任主体。我国劳动法第七十五和七十六条分别指出，国家鼓励用人单位根据单位情况，发展劳动者补充保险和补充福利。对于已经在安置区就业的农村移民，应该享受与其他职工同等的保障待遇。因此，基于我国相关法律法规，用人单位负有缴纳雇员基本社会保险的责任，对于实施雇员补充保障制度的，用人单位是主要责任主体。至此，本文构建的水库农村移民社会保障责任模型得到实证。但需要说明的是，本文仅对移民所应该获得的损失补偿中的一部分———社会保障的责任主体进行界定，并不意味着移民所应该获得的就仅仅是土地补偿和社会基本保障，从当前的理论研究和实践操作来看，其他补偿和扶持方式也必不可少，但已超出本文所探讨的范围。至于土地补偿标准、社会保障资金来源、中西部区域经济特征、水电开发项目利益共享机制等，则是后续研究的问题。

5结语

本文从理论的角度，分析了水库农村移民搬迁前土地的社会保障功能，认为其借以实现的物质基础在于土地收益。在此基础上，辨析了水库农村移民社会保障的权利结构和权利属性，构建了水库农村移民社会保障责任模型，认为国家／政府是水库农村移民社会救助和基本社会福利的责任主体，并对基本社会保险负有支持、监督和管理的责任；水电开发主体通过对原有土地收益的足额补偿承担农村移民的基本养老保险和基本医疗保险的支付责任；对于已经就业的移民，用人单位应强制性地负担雇员的基本社会保险，有选择地发展补充保障制度。并通过当前法律法规和已有案例对责任模型进行了实证。研究结果可以作为水库农村移民社会保障制度建立的理论基础。

对于进一步的研究，建议可以从两方面入手：一是水电开发主体对水库农村移民补偿方式和补偿标准，保证足额补偿原有土地收益；二是水库农村移民社会保障制度的构建，包括移民个体保障标准和保障资金的来源等。

作者:郑腾飞强茂山王佳宁陈文超单位:清华大学水沙科学与水利水电工程国家重点实验室