城乡一体化失地农民社会保障论文

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一、农村失地农民社会保障建设呼唤相应的规范

城乡一体化的发展不仅形成了农村失地农民这一新的群体，而且，也在城乡一体化进程中进一步增加了失地农民的消费支出，同时，这一群体还在失去了土地资源这一基本生产资料的同时面临着就业难，融入城市难的问题。在这样的背景下，失地农民在从农民“转化”为所谓的城镇居民的过程中，如果相应的社会保障不能得到保证，或者虽然有着一定的社会保障却缺乏相应的规范而不能满足他们的需要，那么，这就难免会影响到他们对失地后生活前景的期望，形成他们对农村城市化进程的排斥心态，进而影响到城乡一体化发展的大局。那么，在当前城乡一体化的进程中，失地农民社会保障的问题究竟解决得如何呢？

（一）失地农民社会保障建设有待不断完善

失地农民的社会保障问题不仅是失地农民最为关心的问题，也是社会各界包括党和政府普遍关心的问题之一。但是，纵观当前关于失地农民的社会保障的实施，在实际执行中，各地更多地只是按照《土地管理法》和《物权法》的相关规定支付了一定的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿等有关费用，而这些费用虽然在市场经济下还有可能超过现有法律规定的数额，事实上却又根本解决不了失地农民的生活问题。比如安置补助费的标准为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍，但是，如果失地农民依靠这一安置费用到城市进行安置或者就地进行城市化安置，这一费用却仅仅可能获得1-2个平方米的住房面积，根本无法实现以此费用进行自我生产和安置的问题。与此同时，由于失地农民社会保障体系建设的发展速度远远落后于城镇化建设的速度，加之我国农村社会保障体系本身的不足，失地农民在失去土地这一赖以生存的基本保障之后，却又无法纳入到城镇居民社会保障体系。由此，对于失地农民而言，这就不仅意味着已经失去了依附在土地上的类似农民失业和养老保险的依托，失去了基本的生产资料，而且，还失去了获得其他社会保障的机会。另外，虽然多年来农民工已经成为一个特殊群体并获得了诸多方面的关注，但是，对于失地农民而言，与一般的农民工相比，在缺乏土地作业这一基本劳动手段的同时，其实就是完全地进入了失业状态，他们显然也就更需要有一个就业保障机制。但是，事实上，政府在征用土地后并没有就失地农民的再就业问题作出统一明确的安排，也缺乏对他们的就业培训和指导，使得大部分失地农民往往闲散在家，坐吃山空，这样在农村闲散劳动力本就很庞大的基础上，更增大了农村劳动力的就业压力。同时加剧了一种尴尬的局面，即一方面是农村闲置劳动力数量的急剧膨胀，另一方面是对于技能型工人的巨大的需求缺口。这一部分失地农民即便较之于一般意义上的农民工而言，显然也还无法获得更多的就业保障。

（二）农村失地农民社会保障法制规范存在更为明显的不足

改革开放本身离不开完善的社会保障制度，但是，直到目前为止，我国还没有一部完整的关于社会保障的法律，对于农村失地农民社会保障的法律法规建设更是处于空白时期。在这样的背景下，虽然《宪法》、《物权法》和《土地管理法》都涉及到了安置补偿问题，也难免因为缺乏具体规定和运作方法而流于形式。而在各地出台的失地农民社会保障法规中，除了简单地着眼于以土地的产值补偿来替代失地农民应有的社会保障之外，最多地也只是涉及到了基本的养老保险，而不是构建整个保障体系，在机制上又缺乏相应监督机制和必要的救济手段，在执行中更是无法杜绝挤占、挪用、截留保障基金等问题。这样的结果，当然也就无从规范地解决农村失地农民社会保障问题。

二、农村失地农民社会保障法律体系建设的机遇

正在农村失地农民社会保障体系亟待完善而社会保障法制规范存在明显不足的同时，在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的推动下，这一保障体系的法制建设无疑也获得了新的历史机遇。

（一）党和政府的高度重视和新一轮法制建设热潮的兴起

必然有力推动农村失地农民社会保障法律体系建设为了更好地推动城乡一体化战略，党和政府一直以来就极其关心农村失地农民的社会保障问题，不仅在强调“农村体制改革，慎重稳妥进行农村土地制度改革试点，抓紧土地承包经营权及农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作”的同时不断强调了“完善和强化农业支持保护制度”，也更是一直把农村社会保障制度建设放在了极其重要的位置。而今，随着《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的出台，结合当前极其热烈的关于农村土地流转问题的推进，农村失地农民的社会保障不仅成为了一个新的热点问题，而且，也必然在新一轮的法制建设热潮中纳入到法制建设的规范中去。这就无疑为农村失地农民社会保障法律体系的建设提供了前所未有的历史机遇。

（二）国内关于失地农民社会保障的法制建设提供了许多有益的经验教训

正是由于国内尚没有形成失地农民社会保障的全国性的统一的法律体系，在实际的执行中，为了及时解决失地农民的社会保障的规范化问题，一些地区就不能不及时根据当地的实际情况制定出相应的法制规范，形成了诸如“成都模式”、“南海模式”在内的各种失地农民社会保障方式。这些“模式”虽然不一定就完全适用于其他地区，不一定具有全国意义，但是，作为地区经验却无疑既能够给全国范围的农村失地农民社会保障建设带来极大的鼓舞，带动着全国农村失地农民社会保障建设工作的开展，而且，也必然为进一步形成失地农民社会保障的全国性的统一的法律体系提供了有益的经验教训。

（三）国外社会保障立法及其研究为我国失地农民社会保障的法律体系建设提供了重要启示

社会保障立法在国外已经有了110多年的历史，不仅这一事实本身为我国建立完备的社会保障的法律体系提供了一定的启示，我国国内关于国外社会保障立法和社会保障制度的研究也更是为健全农村失地农民社会保障法规提供了理论参照。首先，就发达国家失地农民社会保障法规而言，可以看到的是大部分国家都不仅有着对于土地征用规定得都比较严格法律，除了强调非有合理补偿不得征用之外还往往规定了征地的用途和法律程序，这就无疑更好地保障了土地转让者的利益，而且，在此基础上，对于失地农民，还在建立了涵盖养老保障、基本生活保障、医疗保障和失业救助保障等社会保障体系的同时，以法律形式规定了失地农民应该享有的包括教育、培训、就业和法律救济等等保障措施，进而形成了比较完善的失地农民社会保障的法律体系。其次，就国内的相关研究而言，近年来随着研究的日益深入，国内研究也已经突破了简单的经验介绍层面，在征地程序、补偿标准、补偿方式以及建立完善的社会保障制度方面形成了一定的共识，并日益认识到制定专门的失地农民社会保障法律法规的重要意义。很多有识之士也提出了比较符合我国实际的可操作性建议。这些，无疑都为我国更好地构建失地农民社会保障的法律体系提供了一定的机遇。

三、构建农村失地农民社会保障的法律体系的建议

那么，既然农村失地农民的社会保障建设急切地呼唤着法律规范而当前又有着解决问题的机遇，在这样的背景下，我们究竟应该如何构建农村失地农民社会保障的法律体系呢？

（一）失地农民社会保障法律体系建设必须充分考虑失地农民自身的需要

农村失地农民既是一个弱势群体，也是实现城乡一体化过程中不得不被动地放弃原有的赖以生存的生产资料和生产方式的群体，一方面，他们显然已经无法再适用农村原有的社会保障制度，另一方面，简单地纳入到城镇社会保障体系显然也无法可依而且也难以操作。因而，这就需要充分考虑到他们的特殊情况，从他们自身需要的社会保障内容人手来建立相应的、完善的保障体系并以单行法的方式予以基本的规范，并对现有法律中的相关条款给予能够贯彻保障这一社会保障体系得以更好实现的统一解释或者修订，以此形成完善的法律体系。由此，这一法律体系首先显然必须着重对于失地农民社会保障制度的内容给予全面的规定和规范。在保障内容方面，根据现有的研究成果和对于国外经验的借鉴，最低生活保障制度、养老保障制度、医疗保障制度这些基本内容显然很多研究者都已经涉及，这里需要进一步说明的是，对于失地农民而言，由于他们已经失去了基本的生产资料，而且，在搬迁之后其生活场景也必然发生了新的变化，简单地参照原有的农村社会保障标准显然是不行的。对此，新的法律规定显然在扩大保障范围的同时也必须考虑到生活变化带来的生活需求和标准变化的问题。但是，事实上，仅仅解决了这些问题，显然还是不够的，作为失地农民，既然其最主要的特征是失去了赖以生存的生产资料，因而，他们面对的最主要的显然是如何就业的问题，由此，对于他们最为重要的社会保障，自然也就应该是就业保障的问题。对此，在当前连大学生也面临着就业困境的状况下，显然也就更应该引起各方面的关注。成都市在土地征收过程中让农民“带着工作迁新居”的方法固然可以在一定程度上、一定时段内解决失地农民的就业问题，但是，这种方法显然只有政策意义而并非法律意义，这种方法进一步推广显然也面临着各种各样的阻力。而且，事实上，即便这种方法获得推广，失地农民能够在拆迁的同时获得工作，他们显然也仍然面临着能不能适应新的工作的问题。在曾经经历过大批企业工人下岗、而今又面临着大学生就业难的市场经济大潮中，这一点显然是不能不让人担忧的。惟其如此，从根本上提高失地农民的就业竞争力、保障他们能够获得相应的工作、能够实现同工同酬和在失业时获得失业保障显然具有同样重要的现实意义。而这些保障内容，无疑都是需要通过法律手段予以确认并加以规范的。其次，失地农民社会保障显然需要有保障实施的主体、各种保障措施的实施和保障基金的筹集、运营、监管等问题。由此，自然就必须建立一套相应的运行机制，对此，相关法律显然就需要在充分认识应有运行机制内容与规范的前提下形成相应的规定，对于政府、征地人、失地农民及各相关主体的责任与义务，对于在土地征用、保障实施、基金管理以及相关的程序问题都给予明确的规范，进而设定完善的运行机制。

（二）失地农民社会保障法律体系建设必须考虑解决我国二元结构问题

城乡一体化战略的最终目的就是要消解我国目前存在的城乡二元经济结构，但是，事实上，在城镇一体化进程中，这一问题却变得越来越更加突出。在这样的背景下，党和政府虽然实施了一系列惠农政策，但是，并没有在根本上改变农村经济发展的模式。而现今开展的城乡一体化战略，无论是把农村失地人口迁移至城市，获得在城市的生存方式，还是通过土地的市场化经营使得农业土地进一步流向经营利润比较丰厚的非农领域和非公有制领域，在根本上都使得失地农民脱离了农业领域，脱离了农村生活。就此而言，二元社会保障制度显然已经远远不能满足农村的社会保障问题，更不可能满足农村失地农民对于社会保障的需求，因而，无论当前能不能有效地建立统筹城乡的社会保障制度，在针对失地农民社会保障建设的法律体系建设方面，都必须一开始就在立法理念、立法体系等方面考虑到消解我国存在的城乡二元经济结构问题。在刑法、民法、劳动法等部门法中实现相应的配合与衔接，在更好地维护失地农民权益的同时，推进城乡一体化战略的有效实施。当然，必须注意的是，作为法律制度的农村社会保障同样是由各种因素决定的，骤然建立一套体系健全，全国统一的失地农民社会保障法律体系显然也并非一日之功，但是，面对《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对于“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”的批评，针对失地农民的具体情况、围绕城乡一体化发展战略，首先确立失地农民社会保障单行法，制定适合各地农村实际情况的失地农民社会保障地方性法规，健全与农村社会保障相配套衔接的法律法规，毕竟应该还是可行的。总而言之，在农村失地农民的社会保障建设急切地呼唤着法律规范而又有着解决问题的机遇的背景下，只要我们能够及时全面地贯彻《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的基本精神，不断增强法治意识，充分考虑失地农民自身社会保障的根本需要，就一定能够更好地完成农村失地农民社会保障的法律体系建设，进而推动城乡一体化战略的有效实施。

作者:扶廷凤单位:信阳职业技术学院