农村社会保障制度变迁选择

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一、理论框架:路径依赖与路径创造

制度变迁是指新制度产生、替代或改变旧制度的动态过程。从路径演化的视角来看，制度变迁的过程即是从路径依赖、突破到路径创造，动态的、持续的并且不断循环往复的过程。处于经济体制转型的中国无疑正在经历一个长期的、巨大的制度变迁历程，因此，路径依赖和路径创造理论对分析中国社会、经济制度的转轨有重要的现实意义。

(一)路径依赖理论

路径依赖的概念最早可以追溯到PaulDavid(1985)和W．BrianArther(1989)技术变迁路径依赖理论。在此基础上，DouglassC．North(1990)借鉴其路径依赖的思想，将其引入到制度变迁及其绩效的分析框架，并逐步形成了制度变迁的路径依赖理论。诺思(North)认为，发展路径一旦被设定在一个特定的进程上，网络外部性、组织的学习过程，以及得自于历史的主观模型，就将强化这一进程。制度矩阵的相互依赖的构造会产生巨大的报酬递增，而递增的报酬又会使特定的制度轨迹保持下去，从而决定经济长期运行的轨迹:在报酬递增的前提下，如果相应的市场是竞争性的，或者是大致接近零交易成本模型时，制度变迁的长期轨迹将是有效的，并沿着良性循环的轨道发展;而相反的，如果在起始阶段带来报酬递增的制度，在市场不完全、组织无效的情况下阻碍了生产活动的发展，则制度的变迁将朝着非绩效的方向发展，直至进入“锁定”状态而不能自拔。这是路径依赖的两种极端情况，也是诺思(North)所划分的成功的路径依赖和失败的路径依赖。

(二)路径创造理论

路径依赖理论说明，“历史是至关重要的”、“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”。但其过度强调历史决定论，即路径发展过程中偶然事件对现在的制约和影响，同时，传统的路径依赖理论认为路径突破主要是外生力量作用的结果，而忽视了行为主体的主观能动性。鉴于此，经济学家熊彼特开创性地提出了“破坏性创造”的思想，［1］即“不断地使经济结构革命化，不断地破坏旧结构，不断地创造新结构”。Garud和Kamoe(2001)明确提出了“路径创造(pathcreation)”的概念。他们将路径创造看做是“有意识的背离”(mindfuldeviation)，具体来讲就是组织的行为主体对于已形成的路径锁定在不忽略现有结构性和制度性特征的前提下，通过发挥自身的主观能动性，有意识地偏离原有的程序或规则的约束，从而实现路径依赖的破解，并探寻最优的路径。由此可见，路径创造的过程是一个组织不断突破现有组织边界及制度、技术等约束，在不断进行路径突破和路径创造中实现组织可持续发展的过程。［2］

二、演进逻辑:农村社会保障制度变迁的路径依赖困境

自古以来土地就是农民的生存之本，承担着农村居民基本的生存保障功能，土地保障在中国农村社会保障中始终发挥着根本性作用，并形成了土地保障模式的路径。新中国成立以来，在城乡二元分割格局的背景下逐渐形成的“只保城市，不保农村”的社会保障理念及实践使农村形成了对土地保障模式的路径依赖，并逐步陷入“锁定状态”。

(一)路径依赖的形成及演进

1．路径依赖的历史渊源

在传统的农业社会，土地是农民自给自足最根本的生产资料，也是最重要的生活来源，中国从奴隶社会到新中国建国前的一个相当漫长的时期里，农民的一切保障均来源于土地，形成了对土地保障模式的制度惯性。中国古代，“积蓄以备荒灾”的思想贯穿整个奴隶社会和封建社会，成为中国传统社会保障思想所遵循的基本线索。［3］

2．路径依赖的初步形成

新中国建国初期，在城乡二元社会保障格局下形成的“只保城市，不保农村”的社会保障制度设计理念致使农村居民长期被排斥在正式的社会保障制度之外。虽然中央政府先后依托集体经济建立了农村“五保”制度和农村合作医疗制度，但农村“五保”制度仅仅属于农村社会救助项目，而农村合作医疗制度由于设计缺陷以及其浓厚的政治动员性使得制度缺乏连续性，在经历了短暂的繁荣后逐步走向衰退。因此，可以看出，建国初期国家对农村社会保障的责任仅仅停留在重大自然灾害的救助以及以农村“五保”制度为核心的社会救济这一领域。［4］土地保障这种传统的、非正式的保障模式在建国初期乃至以后很长一段时期内仍然是农村社会保障的主要形式。如果说在传统农业社会，以自给自足的自然经济为背景而形成的对土地社会保障模式的路径依赖有其特定的经济基础和特殊的制度绩效的话，那么在新中国建立以及之后相当长的一段时间内，政府依旧选择土地保障模式而逃避对农村社会保障的责任则是形成了一种持续失败的路径依赖，并在惯性的作用下不断得到强化。

3．路径依赖的固化锁定

自1978年改革开放以来，农村开始了以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革，伴随着农村集体经济的逐步瓦解，依托集体经济建立起来的农村“五保”制度和农村合作医疗制度由于失去了其赖以生存的经济基础而迅速衰退。虽然国家在九十年代初开始探索实施农村基本养老保险制度，但因为缺乏政府财政支持且管理体制和运行机制混乱，制度难以为继。1999年，国务院对农村基本养老保险进行整顿清理，停止接收新业务，农村基本养老保险制度在经历了短暂的探索性试点后逐渐销声匿迹。这一时期，与城市社会保障改革形成鲜明对比的是农村的社会保障制度建设陷入停滞状态。由此可见，中国农村在建国初期开始形成的对土地保障模式的路径依赖在自我强化机制的驱动下进入了难以逆转的锁定状态而不能自拔。

(二)路径依赖的成因及后果

1．城乡二元结构是路径依赖的制度性根源

新中国建立后，在特定的历史背景条件下，为了最大限度地集中国内资源优先发展重工业，国家设计并实施了一整套偏向城市的非均衡发展战略，城市和农村被人为地划分为两个不同质的、相互独立运行的社会单元，并实行不同的资源配置方式以及差别迥异的居民身份待遇，这由此形成了城乡分割的二元社会、经济结构。［5］城乡二元结构必然导致城乡社会保障体系的“二元性”，即城市开始逐步建立一系列现代性、正式的社会保障制度，而农村则依旧延续传统的、非正式的家庭保障和土地保障的社会保障模式，并形成了对土地保障模式的路径依赖。城乡二元结构阻碍农民社会流动、限制农民身份变迁、禁锢农民自主意识，使农村居民丧失进入制度化社会保障路径的机会和途径，造成农村正式的社会保障制度建设长期停滞不前。

2．既得利益集团强化了路径依赖的锁定

新中国成立以来在城乡二元社会结构这一背景下形成的二元社会保障体系使得绝大多数农民长期以来为实现国家发展战略而做出巨大牺牲后未能享受任何政府公共财政支持的社会保障安排，政府以及城镇作为二元社会保障体系的受益者无形中成为现有制度安排的既得利益集团。如果要突破现行体制的桎梏，建立覆盖城乡的社会保障体系则需要政府承担相应的制度建设、财政投入等责任。从另一个角度来说，即在中国公共财政体制尚不健全以及政府财力有限的条件下，对农村社会保障的投入可能会以降低城镇居民社会保障待遇为代价。而这种非帕累托改进型的收入分配制度变迁必然会引起原有利益格局的改变和调整。既得利益集团为维护其利益，会凭借其优势地位竭力固守传统的制度，而不愿因为制度的改革导致其利益受损。这就使得农村对土地保障模式的路径依赖会在很长时期内沿着原来的轨迹持续下去，直至进入“锁定状态。所以，长期以来，政府将土地被视为农村社会保障的替代，土地保障成为政府规避其提供社会保障责任的托词。

3．路径依赖导致农村社会保障制度供求严重失衡

自新中国成立以来农村形成的对土地保障模式的路径依赖损害了农民的社会保障权益、阻碍了现代意义上的农村社会保障制度的建立。政府和城市由于在社会保障领域无形中沦为既得利益集团致使农村对土地保障模式的路径依赖得到不断强化、锁定，而农民由于在社会阶层中的弱势地位也无法推动政府实施强制性制度变迁以弥补农村社会保障制度供给不足。在农村先后实施的几项社会保障项目中，农村“五保”制度仅仅属于农村社会救助项目;而农村合作医疗制度由于其制度本身的先天性缺陷和政治动员的非制度化特征导致其在不少地方都是春建秋散，难以持久;［6］至于20世纪90年代开始试点的农村基本养老保险制度由于缺乏明确的政府责任使得制度难以为继。

(三)路径依赖的突破及动力

1．路径突破的动力机制

持续失败的路径依赖会使一个经济体陷入报酬递减的恶性循环之中，当组织的效益和效率下降时，理性的行动者就会“搜索”新的惯例或行为路径，即引发了路径突破，路径突破是对环境变化的主动适应。［7］一般的，路径依赖的突破是经济系统内生力量和外生力量共同作用的结果，具体到中国农村，对土地保障路径依赖的突破也是遵循着这一规律。从内生力量来看，随着农业发展的困境以及工业化、城市化所引发的“圈地运动”，现代社会农民的社会风险正在逐渐增大，但土地保障功能却在迅速弱化，难以再承担起诸多保障的重任;［8］同时，中国农村老龄化程度的加剧对社会保障制度产生了刚性需求。目前中国农村人口老龄化的程度已经达到15．4%，比全国13．26%的平均水平高出2．14个百分点，高于城市老龄化程度。农村老龄化背景下对社会保障制度的急切需求与制度供给严重不足这一状况之间产生了巨大的制度鸿沟，农村亟须正式的社会保障制度来满足农村居民对社会保障的需求。从外生力量来看，随着国家财力的增强，中国已经初步具备了加快发展社会事业、改善民生的物质条件和基础。国家统计局相关统计数据显示，2011年国家公共财政收入为103740亿元，是改革开放初期1978年的91倍;2010年，中央和地方财政共安排16312亿元投入到社会保障、就业与住房保障领域。

2．路径突破的实现

进入21世纪以来，农村居民对社会保障的强烈需求以及农村正式社会保障制度长期缺失而导致的诸多社会、经济问题引起了中央政府的重视，政府开始引入强制性制度变革，以弥补农村社会保障制度的不足。2003开始试点并逐步在全国推广实施的新型农村合作医疗制度最大的特点即是强调政府责任、互助共济，使之更加具有现代社会保险的性质。2007年7月，国务院了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》要求在全国31个省(直辖市、自治区)全面完成农村“低保”的建制。2009年10月，新型农村社会养老保险制度(以下简称“新农保”)开始试点并在全国范围内迅速推广扩面。“新农保”方案实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资结构，兼具保险和福利的双重特征，这充分体现了政府的责任，极大地激发了农民的参保热情。由此，农村开始突破长期以来对土地保障模式的路径依赖，逐步建立并完善正式的、现代意义的社会保障制度。

三、路径选择:构建社会保障制度城乡一体化的新路径

从20世纪80年代开始探索建立农村基本养老保险制度起，农村社会保障制度经历了近30年渐进式的改革与重构。随着新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度、新型农村养老保险制度等一系列具有现代社会保险性质的社会保障项目的建立、实施并成效初显，一个较为完整的农村社会保障体系框架业已构建并日趋完善。农村社会保障突破了对长久以来对土地保障模式的路径依赖，开始逐步向制度化的现代社会保障制度过渡。但制度变迁是一个动态演进的过程，中国农村社会保障制度近30年渐进式的改革仅仅开始突破对土地保障模式的路径依赖，城乡二元的社会保障体系格局依然没有得到实质性改变，农村社会保障制度建设依然任重道远。为此，要从根本上摆脱路径依赖的束缚，就要彻底得变革现行制度和组织惯例，通过创新解除现有组织结构安排的约束，［9］从路径依赖走向持续的路径创造。城乡一体化的社会保障制度有利于劳动力的合理流动，符合市场机制下劳动力要素配置的要求，对整个社会的进步具有良性效应。［10］而且，社会保障制度运行规律以及国际经验表明，社会保障城乡一体化是社会保障制度发展的必然趋势。因此，应该以城乡一体化为目标，以理念创新、制度创新和管理创新为着力点，创新农村社会保障制度发展的新路径。

(一)以理念创新为先导，秉持公平、公正的农村社会保障建制理念

制度经济学认为，意识形态作为共同的文化知识、理想信仰和价值观念，能够减少制度变迁和制度运行的成本。制度变迁发动者和制度变迁参与者所具有的一致性的意识形态作为制度变迁的先导力量是制度变迁成功的必要条件。［11］公平、公正是现代社会保障制度从诞生到发展过程中始终秉承的原则和价值追求。社会保障的“公平、公正观”要求社会保障制度的设计者和实践者必须保证全体社会公民人人享有不受任何歧视的社会保障权利。当前，中国政府正在逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。而社会保障制度正是社会公平保障体系的重要内容和关键环节。因此，创建社会保障城乡一体化的路径首先要转变以往在社会保障制度建设中城乡有别的偏狭观念，从公平、公正的角度重新考量社会保障的建制理念，在制度设计和实践过程中，逐步消除因户籍、性别、职业、地位等身份差别所导致的不平等，让不同身份的公民都能享受社会保障的“惠泽”。

(二)以制度创新为动力，推进城乡社会保障一体化的渐进式改革

制度创新为制度变迁提供了强大的动力支持，也是实现城乡社会保障一体化路径的必由之路。当前，中国的城乡社会保障制度呈现“碎片化”的特征，制度从衔接、融合到最终走向一体化还存在许多制度性障碍。对此，城乡社会保障一体化路径的探索必须要建立、健全完善的法律制度保障体系，然后以需求累增和阶段性突破的方式，弥补制度缺失、创新制度设计、整合制度安排，稳步地构建城乡社会保障一体化的新路径。法律作为正式的制度安排，是最规范的正式制度之一，它不仅是维护社会稳定、市场秩序的有力工具，同时还具有配置稀缺资源的功能。社会保障立法不仅能够保证社会保障作为利益分配机制的强制性和规范性，而且能够维系社会保障制度的长期、稳定发展。回顾中国农村社会保障，由于没有法律的强制力做后盾，其发展轨迹随着政策的随意性而跌宕起伏。因此，在中国二元社会体制尚未破除的背景下推进城乡社会保障一体化的发展必须要对农村社会保障的顶层架构和具体项目进行立法，形成完善的农村社会保障法律体系。同时，通过对农村社会保障制度的性质、筹资模式、保障待遇等具体内容的规定，明确政府农村社会保障所承担的刚性责任，使农村社会保障制度建设有长期、稳定的动力支持。在中国经济转轨、社会转型的特殊时期建设农村社会保障制度并逐步实现城乡社会保障一体化，这关乎农村居民的切身利益，涉及多方利益集团的博弈、调整，是一项复杂的系统工程。因此，农村社会保障向城乡社会保障一体化推进的过程应该是以相对平稳、没有引起较大的社会振荡、新旧制度之间轨迹平滑、衔接较好的制度变迁过程为目标，以需求累增和阶段性突破的方式，逐步推动制度升级并向终极制度靠拢。［12］首先，应当根据社会保障发展的本质规律以及中国经济、社会发展的阶段性特征对农村社会保障制度构建进行一个具有前瞻性的总体框架设计。然后在弥补制度缺失，实现农村社会保障全覆盖的基础上，通过建立科学有效的待遇调整机制使农村社会保障制度内部不同项目之间以及城乡不同群体之间的待遇水平相互衔接，［13］并以制度创新推进社会保障缴费模式、记发办法、基金管理等方面实现城乡社会保障制度的有效衔接和统筹。最后，随着国家经济实力和财政能力的增强以及城乡发展差距的逐步缩小，最终实现城乡社会保障制度、项目和管理的一体化。

(三)以管理创新为保障，创建协调、统一的城乡社会保障管理体制

社会保障管理是指社会保障管理机构对社会保障业务进行计划、组织、指挥、协调的过程。农村社会保障的管理直接面对农村居民，直接服务于农村居民，是连接政府与农村居民的桥梁和纽带，其合理性和科学性是农村社会保障制度有效运行的基础和保障。因此，应该以当前农村社会管理创新为契机，从农村社会保障组织管理、基金管理和监督管理入手，创新管理体制和监督机制，提升管理理念和服务水平，为城乡社会保障的逐步融合和一体化的实现提供有力保障。

1．创建协调、统一的组织管理体制，统筹城乡社会保障管理

长期以来农村社会保障制度的碎片化使得农村社会保障管理体制比较混乱，部门分割、政出多门、多头管理的现象比较严重，这不仅造成农村社会保障制度运行效率低下，管理成本过高，而且导致农村社会保障管理缺乏城乡统筹发展的整体规划，阻碍了城乡社会保障一体化的进程。要实现城乡社会保障管理的一体化首先要整合管理部门，建立起一个统筹全局的社会化、专业化的农村社会保障管理机构，从宏观上负责农村社会保障政策的制定与实施、基金的征缴与监管以及部门的协调与配合。待条件成熟后，再逐步破除城乡分割的格局，实现城乡社会保障管理体制的有效衔接，最终建立协调、统一的城乡社会保障管理体制。

2．加强农村社会保障基金管理，创新基金投资运营机制

农村社会保障基金是农村社会保障制度运行的物质基础，关系到农村社会保障长期稳定发展的大局，是农村社会保障工作的重中之重。对此，首先要逐步提高农村社会保障基金的统筹层次，增强抵抗风险的能力，并将各项农村社会保障基金纳入政府预算管理体系，加强对农村社会保障资金收支管理和监督。其次，要在建立政府对农村社会保障财政常态化投入机制的基础上，以慈善救济、开征社会保障税、国有股减持等渠道筹集社会基金，形成农村社会保障基金筹资多元化的来源体系。最后，要坚持社会保障基金市场化运营的理念，建立竞争性的托管人市场，以分散投资的方式探寻出收益率较高且稳定性较好的投资组合。

作者：黄清峰刘艺戈工作单位：武汉大学社会保障研究中心