社会保障制度整合体系完善思路

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一、部分社会保障制度的局部调整

在社会保障制度结构体系方面，重点是完善针对不同群体的社会保障制度。优化城镇企业职工基本养老保险制度，尽快实现新农保全覆盖，推进城镇居民养老保险制度。扩大城乡居民最低生活保障制度的覆盖面。要完善老年人、孤儿、妇女、残疾人等特殊群体的社会福利制度。完善老年福利设施，促进儿童福利制度。部分制度的局部调整还要注意建立新的社会保障制度。在社会保险制度方面，建立长期护理保险制度，应实施高标准的独立性较强的长期护理保险模式，护理保险应实施资金来源多元化的现收现付社会统筹制度，其缴费率和缴费年限应该根据职业生涯收入状况、年度护理费、平均收入水平等因素确定，护理保险的基金应按护理等级来支付补偿费用。在社会救助制度方面，建立起城乡居民基本生活救助制度，以及专项救助制度和临时救助制度。部分制度的局部调整还应考虑填补缺乏社会保障制度覆盖对象的空白。尽快确定失地农民、被征地农民和农民工的养老保险制度模式，探索大学生失业保险、农民工工伤保险和失业保险制度，探索城乡居民生育保险制度。建立农村医疗救助制度，完善职业福利、教育福利和健康福利制度；建立保障青少年基本生活的儿童津贴制度，并完善老年人福利服务体系。

二、相关社会保障制度的逐步整合

相关制度的逐步整合首先需要建立和完善中国社会保障制度内容体系中各项制度间的连接机制。随着参保对象自身具体条件的变化，其所适用的社会保障制度也有所变化，需要合理的衔接机制以实现参保者在不同社会保障制度之间的转移接续。例如，要积极建立参保者在社会保险制度与社会救助制度之间转移的对接机制，切实理顺对接过程中的连接流程。对于相关制度的逐步整合，还需要建立和完善中国社会保障制度结构体系中各项制度间的衔接和整合机制。各项社会保障制度间的衔接和整合机制可以从以下两个方面展开：

第一，推进不同群体所享受的同类社会保障制度之间的衔接或融合，逐步实现社会保障制度一体化，逐步改变制度碎片化，突破城乡社会保障制度二元化格局。完善职工养老保险和医疗保险制度与个体工商户和灵活就业人员相关制度的对接，建立企业职工基本养老保险与城镇居民的对接机制；改革机关事业单位社会保险制度，在改革过程中，既要对转为企业的事业单位职工的养老保险关系向企业职工基本养老保险制度转移设定机制，又要为进入或退出机关事业单位人员的养老保险关系与其他制度之间衔接规定办法。应合理界定新农保制度的适用人群与范围。将机关事业单位职工基本养老保险制度和企业职工基本养老保险制度整合为中国职工基本养老保险制度，其覆盖群体既包括机关事业单位职工和企业职工等各类从业者，也包括在乡镇企业就业的劳动者，还包括农村有雇佣关系的劳动者；将城乡居民的基本养老保险制度整合为居民社会养老保险制度，其覆盖范围为城镇和农村没有正规雇佣关系的劳动者。逐步拓展城镇职工基本医疗保险制度，将其改为中国职工基本医疗保险制度，其覆盖群体既包括城镇各类从业者，也包括农村有雇佣关系的劳动者；将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗整合为中国居民基本医疗保险制度，其覆盖范围为城镇和农村没有正规雇佣关系的劳动者。逐步将城镇职工生育保险制度拓展为中国职工生育保险制度，其覆盖群体既包括城镇职工生育保险制度已覆盖的各类从业者，也包括在乡镇企业就业的劳动者，还包括农村有雇佣关系的劳动者；建立中国居民生育保险制度，其覆盖范围为城镇和农村没有正规雇佣关系的劳动者。此外，亦要整合机关事业单位和企业职工的工伤和失业保险制度，建立中国职工工伤和失业保险制度，并将农民工纳入职工工伤保险和失业保险制度的覆盖范围。加强城乡居民最低生活保障制度的结构整合，完善覆盖所有贫困社会成员的最低生活保障制度体系，统一低保对象的资格条件，根据不同需求分类施保，协调城乡医疗救助、住房救助和教育救助，提高城乡专项救助制度的综合性效益。协调城乡社会福利制度与社会保障服务的发展，全面推进国民福利制度和社会保障服务体系的建设。

第二，整合同一群体的社会保障制度，消除社会保障制度重叠，实现该群体所享有的社会保障待遇水平适度化。要实现城镇养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险制度间的协调与配合。建立合理的机关事业单位职工与企业职工医疗保险、失业保险和工伤保险的衔接机制，有效发挥商业保险在新农保制度实施中的作用。重视新农保与农村社会救助制度尤其是最低生活保障制度、新农保与农村计划生育家庭奖励扶助制度等的整合。加强农民工养老保险与新农保制度的转移接续。新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗、农村居民生育保险制度要协调发展。要构建合理的社会救助制度与社会保险制度的对接机制，完善医疗救助与医疗保险制度、五保供养制度与新型农村社会养老保险制度等的衔接。优化社会救助制度与扶贫开发的衔接机制，为解决农村居民的贫困问题提供制度支持。特别值得指出的是，在相关社会保障制度的逐步整合中，城乡基本社会保障制度及服务的整合具有特别突出的地位。首先，应该加快城乡基本社会保障制度的整合。应实现城镇基本养老保障制度的整合及农村基本养老保障制度的整合，推进新型农村社会养老保险制度与城镇居民基本养老保险制度的整合，进而实现城乡居民基本养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度的整合。应实现新型农村合作医疗保险制度与城镇居民基本医疗保险制度之间的整合，推进城镇居民基本医疗保险制度与城镇职工基本医疗保险制度的衔接，进而实现城乡居民基本医疗保险制度与城镇职工基本医疗保险制度的整合。应实现城乡居民最低生活保障制度的整合，推进城乡居民医疗救助制度、住房救助制度、教育救助制度等专项救助制度的衔接，推进城乡流浪乞讨及生活无着人员救助、灾害救助等临时救助制度的整合，进而实现城乡社会救助制度的整合。应实现城乡特殊群体社会福利制度的整合，如城乡老年福利制度、城乡儿童福利制度、城乡残疾人福利制度等的整合，建立全民共享的均等化的国民福利制度体系。其次，应该推进城乡基本社会保障服务的整合。应实现城镇基本养老保障服务的整合及农村基本养老保障服务的整合，推进城乡居民基本养老保障服务的整合，进而实现城乡居民基本养老保障服务与城镇职工基本养老保障服务的整合。应实现城乡居民基本医疗保障服务的整合，推进城镇居民基本医疗保障服务与城镇职工基本医疗保障服务的衔接，进而实现城乡居民基本医疗保障服务与城镇职工基本医疗保障服务的整合。应实现城乡特殊群体社会福利服务的整合，如城乡老年福利服务、城乡儿童福利服务、城乡残疾人福利服务等的整合，推进城乡居民普惠性公共福利服务的适度发展，建立起国民福利服务体系。最后，要推进城乡基本社会保障制度与服务间的衔接和协调，为城乡基本社会保障制度及服务的整合提供有效的配套机制。应完善社会保险法，尽快颁布实施包含城乡基本社会保障制度及服务整合内容的社会救助法与社会福利法。应提高基本社会保障制度统筹层次，完善公共预算支出结构，明确政府在城乡基本社会保障制度及服务中的财政责任。应完善包括决策、监管和实施在内的城乡基本社会保障制度及服务管理机制。还应建立包括信息、评估、预警和调整的城乡基本社会保障制度及服务评估机制。

三、社会保障制度责任的合理划分

就社会保障制度自身而言，制度责任的合理划分主要是合理划分财政性社会保障支出、参保者个人社会保障投入、社会组织向社会保障制度的财力支持、家庭保障的支持比例，这既要求各个主体向社会保障制度的投入与其收入水平相适应，又要充分考虑到社会保障需要；此外，社会保障制度责任的合理划分需要考虑到中国社会经济相关变量的状况，这些相关经济变量与国民社会保障需求及一个国家社会保障的供给紧密相关。应该充分考虑国民产出分配结构、总税率、贫富差距状况等变量，建立完善的财政性社会保险支出机制，确定合理的支出总量、支出结构和支出方式。财政性社会保险支出应重点加强对化解必然或广泛发生风险的社会保险制度的支持力度，尤其是为人口老龄化趋势下的养老保险制度做足储备积累，以备人口老龄化高峰时所需；对化解不确定风险的医疗保险、失业保险和工伤保险而言，要在考察社会经济组织和国民个人适度缴费（税）规模的基础上，合理确定财政性支出对其融资的规模。合理的财政性社会保险支出结构需要在科学计算财政性养老保险支出、财政性医疗保险支出、财政性工伤保险支出、财政性失业保险支出和财政性生育保险支出规模的基础上加以确定。合理确定企业和职工向社会保险制度缴费的规模结构。适当的缴费规模结构要求企业和职工向社会保险制度的供款规模要符合要素收入分配结构状况，以促进企业的可持续经营和保障职工一定的生活水平。应该充分考虑社会保障制度的强制性原则落实、《社会保险法》实际执行的效果、制度设计的合理性以及与之相关联的制度覆盖率等因素，科学设定企业职工基本养老保险社会统筹账户与个人账户的规模。在新农保层次体系建设方面，完善中央政府向地方政府的新农保补贴专项转移支付制度，由中央财政根据各地具体状况来对地方政府向新农保提供财力支持进行专项补贴。适当增加基础养老金金额，在建立合理缴费档次的基础上，适度提高地方政府补贴水平，增加选择较高缴费档次的补贴增量，激励农民提高参保积极性，选择较高的缴费档次，努力提升新农保养老金替代率水平，同时亦要防范逆向收入再分配状况的出现。明确参保农民对个人账户的完全产权，激励其积极参保，促进新农保覆盖面的扩大。在新型农村合作医疗制度层次体系建设方面，要合理确定筹资标准，优化各级政府的财政补贴结构，建立合理的筹资标准动态调整机制，合理确定新型农村合作医疗制度的补偿起付线和封顶线。利用政府财政补贴促进城乡基本社会保险制度公平发展，这一过程需要遵循以下原则：一是制度差别性原则。要认识到财政补贴在职工基本社会保险制度的财务平衡中发挥的是补充保障作用，而在中国居民基本社会保险制度中发挥的则是直接融资作用。二是城乡均衡发展原则。政府应在保证城镇基本社会保险制度不断优化的基础上，适当加大对农村基本社会保险制度发展的财力支持，重点加强对新型农村居民社会养老保险和新型农村合作医疗制度的财政补贴，为建立农村居民生育保险等提供适当财政补贴。三是地区均衡发展原则。应通过合理的转移支付制度，实现中央财政对地方社会保险事业发展的有力支持，同时，要建立有效的省级政府对省以下政府的转移支付制度，以实现地方政府内部各地区的社会保险制度发展均衡。此外，还要根据普遍性和适度性原则建立国民养老金制度。社会救助制度层次体系的完善应该有效协调政府、社会和个人的责任结构。我国多元化的社会救助制度应以政府为主导，政府应重点加强对社会救助制度的财政支持，且要加强对社会救助制度的管理；社会团体、民办非企业单位、基金会等社会组织和社会成员是社会救助制度发展中不可或缺的责任主体；社会救助制度的受惠者也是社会救助制度的责任主体，其责任主要表现在申请和退出社会救助制度的首尾环节。完善社会福利制度的层次体系。国家应该成为我国社会福利制度的主导，这种主导通过政府来具体实施，主要表现在如下方面：选择社会福利制度、制定社会福利法规和政策、提供社会福利资金、兴办社会福利设施等。社会福利制度的建设还要充分发挥企业等社会经济组织、社区和家庭等社会主体的作用，如社会组织可与政府相互合作、取长补短、互相配合来推进社会福利制度的发展。国民个人亦为社会福利制度的责任主体之一，在遵循自愿性原则的基础上，所有社会成员应在自身能力范围内和时间允许的情况下，积极参与社会公益事业，为其他社会成员提供物质帮助和服务，以增加社会整体福利。

四、社会保障制度内涵的适度延伸

社会保障制度内涵的适度延伸主要指，应将社会保障制度体系延伸到基本社会保障服务体系的建设和发展。服务供给的可及性是社会保障目标实现的基本途径，也是保证社会保障制度实现正反馈的重要条件。合理的社会保障制度体系不仅包括完善的社会保障制度，还应该包括完备的社会保障服务体系。目前，我国城乡基本养老服务、基本医疗服务和社会福利服务不仅发展缓慢，而且城乡之间在服务项目、对象、设施、水平等方面存在差别，这不仅不利于完善中国社会保障制度体系，更不利于促进包括基本社会保障服务在内的基本公共服务的均等化。社会保障制度内涵适度延伸的思路主要包括以下两个方面：其一，社会保障服务体系的完善和整合。要加强养老服务体系、医疗服务体系、社会福利服务的完善和整合。其二，社会保障制度与社会保障服务的衔接和协调。要强化养老保障制度与服务体系、医疗保障制度与服务体系、社会福利制度与服务体系的衔接和协调。具体而言，要建立资金来源和养老服务产品生产者多元化、服务项目多样化、服务设施完备化、服务模式合理化、服务队伍专业化的养老保障服务体系。要通过合理的医疗服务管理体制的建立、政府对医疗服务的适度监管、对公立医院实施管办分立、对药品回扣经营问题的有效解决、对独立的第三方医疗服务质量评价机构的建立等措施，构建科学合理的医疗保障服务体系。要加强公共就业服务的宣传工作，提高国民自觉享受公共就业服务的意识，完善我国公共就业服务平台，完善公共就业服务内容，加强公共就业服务的信息化建设，充分发挥私营就业服务体系的补充作用，逐步建立合理的就业服务体系。积极推进生育服务转型，加强生育服务人才队伍建设，构建多元化的康复服务网络，提升康复服务的专业性和科学性，加强康复服务信息系统的建设，逐步建立完善的生育和康复保障服务体系。要注重基本养老服务与养老保险制度的整合，建立良好的医疗保险与医疗服务协调机制，有效协调失业保险制度和就业服务的互动配合，加强生育服务与其他服务和社会保险制度的整合与协调，协调康复服务与养老保险、医疗保险、护理保险和工伤保险的关系等，实现社会保障服务体系与社会保障制度的有效整合。此外，中国社会保障制度整合与体系完善需要建立有效的配套机制。要完善社会保障制度整合与体系完善的法律机制，优化社会保险法，尽快出台社会救助法，适时出台社会福利法；改进社会保障制度整合与体系完善的财政机制，构建合理的社会保障制度整合与体系完善的管理机制，具体包括完善社会保障制度决策机制、监管机制和实施机制，优化社会保障制度整合与体系完善的信息机制、评估机制和调整机制。综上所述，中国社会保障制度整合与体系完善的基本思路为：在部分制度局部调整的基础上，逐步整合相关制度，并合理划分各主体的责任结构，且要适度延伸制度内涵，将基本社会保障服务纳入中国社会保障制度体系中。其中，部分制度的局部调整主要是针对中国社会保障制度的内容体系，这是中国社会保障制度整合与体系完善的基础，相关制度的逐步整合主要是针对中国社会保障制度的结构体系，这是中国社会保障制度整合与体系完善的核心，制度责任合理划分主要是针对中国社会保障制度的层次体系，这是中国社会保障制度整合与体系完善的关键，制度内涵适度延伸主要是针对中国社会保障制度体系内涵，这是中国社会保障制度整合与体系完善的需要。部分制度局部调整、相关制度逐步整合、制度责任合理划分与制度内涵适度延伸既各具功能，又相互联系，共同构成中国社会保障制度整合与体系完善的基本思路。

作者：丁建定王鑫工作单位：华中科技大学社会学系