探微农民工社会保障的问题及措施

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一、构建农民工社会保障的路径框架

1．科学分析农民工的结构特点，创新社会保障服务模式

对农民工结构特点进行科学分析，可以把他们分为三种类别：第一类在城市已生活一定年限，有固定居所、稳定职业和收入，初步完成了由农民向市民的转化。第二类是流动性较强的农民工，这是农民工的主体，他们未来的就业和生活方向还是在城市。第三类是农闲时进城务工、农忙时回村务农的农业工，他们的归属地仍是农村。这三类农民工融入城市的广度和深度不同，未来去向不一，对社会保障的需求也存有差异。前两类人员已成为城市化的生力军，他们在原籍大多已经没有土地，或者已把承包地转租给他人。基于农民工的三种不同类型，我们有必要创新社会保障服务模式，对农民工社会保障的建设路径进行科学选择和合理设计。

（1）已经市民化的农民工：纳入城镇职工社会保障体系。根据这类农民工的特殊情况，适当降低准入门槛，与城镇职工实行同等缴费、享受同等待遇。但在参保内容上可以自主选择，主要参加养老、医疗和工伤三项基本社会保险。将已经市民化的农民工纳入城镇职工社会保险体系，但在险种、缴费、待遇上允许有适当差别，有利于促进统一的城乡社会保险制度的形成。

（2）处于流动状态的农民工：建立过渡性社会保障制度。对就业不稳定、流动性较高的农民工，建立适合其特点的过渡性社会保障制度。在缴费费率和缴费年限上可以灵活设计，并通过地方立法加以确定。由于过渡性社会保障制度的相对独立性，会带来着农村社会保障与城镇社会保障的脱节，因此，当此类农民工的就业稳定后，应该通过相关措施转入城镇职工社会保障体系。

（3）以务农为主的农民工：参加新农保和新农合。对于在城市中累计缴纳社保费不足半年的“季节性农民工”，应在尊重其个人意愿的基础上，引导他们参加工伤保险、新农保和新农合。

2．采取分层次有重点逐步推进的原则，完善社会保险制度建设

在充分考虑农民工自身特点、实际需求和制度建设的可行性基础上，可以优先解决他们在社会保障方面最迫切、最突出的问题。目前，可采取分层次有重点逐步推进的原则，建立和完善农民工社会保险制度。

（1）强制推行工伤保险。农民工在城市从事危险、有害的工作者众多，这些行业的工伤事故和职业病发生率较高，工伤危险成为威胁他们生命和健康的最大敌人，所以工伤保险是农民工需求最强烈的险种。政府有责任尽快建立这项制度，并强制推行，所有用人单位都必须按《工伤保险条例》规定为农民工参加工伤保险。工伤保险费由用人单位缴纳，保险费不超过工资总额的1%，农民工个人无需缴费。工伤保险实行市级统筹，当年提取、当年支付，不存在个人账户积累或保险关系的接转问题。

（2）突出大病医疗保险。对于农民工来说，城市里医保办理难，新农合在城市里使用难，于是他们只能“小病扛，扛不过上小诊所”，而“一人得重病，全家回老家”已经在事实上成为大多数重病农民工的现实选择。所以医疗保险也是农民工最迫切的保障需求之一。对于占据农民工人数最多的不稳定就业者来说，建立大病医疗保险是切实可行的。大病医疗保险的筹资机制由个人缴费和地方财政构成。考虑到这部分农民工可能同时参加新型农村合作医疗，因此，筹资标准和财政补助应高于新农合，低于城镇居民基本医疗保险。大病医疗保险实施初期，可确定相对较低的缴费水平和保险水平，以后再逐年提高。医疗保险费以上一年城市职工月最低工资标准为缴费基数，由用人单位和农民工共同缴纳，单位缴纳大部分，农民工缴纳小部分。

（3）建立过渡性养老保险。鉴于农民工的低收入和频繁流动性，以及养老保险缴费率高和交保年限长的特点，对农民工进行科学分类，建立城镇、过渡性、农村“三元”养老保险体系，不失为一种有效的办法。对于“准市民”，应将他们纳入城镇养老体系中。对于“季节性农民工”，可以参加农村养老体系。对于流动性较强的农民工，则应纳入过渡性养老保险体系中。建立过渡性养老保险必须遵循全国统一、省级统筹的“低门槛、广覆盖、可转移、可接续”的原则，其制度框架如下：第一，低缴费基数。“养老保险是一种跨时消费，其缴费与享受保障的时间不一致，决定其是一种相对昂贵的社会保险制度。”农民工收入不高，大多没有能力为未来进行储蓄，所以有必要降低养老保险缴费基数，可以按农民工所在地最低工资标准为缴费基数。第二，缴费由用人单位和农民工双方承担，以用人单位为主。第三，建立与本人身份证号码相一致的个人账户，所有缴费进入个人账户，不搞社会统筹。第四，国家应对农民工养老金予以适当补助，用于其养老待遇支付时的调剂补助。第五，为方便农民工养老保险费的转移，应该建立一个全国统一的个人账户信息管理系统。

（4）分类实施失业保险。对于农民工的失业保险，可以采取分类实施的办法。农民工进入城市之初可以缴纳较低的失业保险费，待工作稳定后，缴纳相对较高的失业保险费，等到职业稳定、固定收入达到一定年限，则可以参加城镇职工失业保险。农民工失业后，如果是在失业保险年限内社会保险管理机构应统一发放失业保险金，如果选择回农村，应一次性返还基金中可返还的部分。

二、构建农民工社会保障的政策建议

稳步推进农民工社会保障建设，离不开政府的支持。各级政府要高度重视农民工社会保障建设，为健全农民工社会保障体系创造条件。

1．加强对农民工的立法保障加强对农民工的立法保障，确保社会保障有法可依。首先，要尽快出台可统一操作、具有权威性和强制性的《社会保障法》。内容涵盖养老、失业、医疗、工伤、生育等五种最基本的社会保障。明确执法主体及其权利和责任，执法主体有权对不按规定缴费的用人单位和职工个人给予制裁和处罚，以切实维持农民工的合法权益。其次，完善《劳动法》、《权益保障法》，增加关于农民工权益的保护内容。最后，条件成熟时推出《进城务工人员保护法》，以形成对农民工的法律保障体系。

2．制定有针对性的保护政策政府应制定保护农民工的配套政策，有效解决他们普遍关心的问题。一是农民工子女上学问题。要求公办学校对民工子女开放，公平对待。学校收费项目和标准应与当地学生一视同仁，不再收取借读费、择校费或其他费用。政府要努力为民工子女享受公平同等的教育权利而创造条件。二是农民工住房问题。支持农民工通过租、购、集体宿舍等多种方式解决住房问题，将符合条件的农民工纳入保障性住房范围。三是农民工的职业培训问题。积极推广“政府来买单、企业下定单、学校出菜单”的农民工职业培训运行机制，提高农民工的文化素质和职业技能。四是农民工的社会救助问题。应该逐步建立起针对农民工的社会救助体系，尤要重视最低生活保障制度的建设，力求最低生活保障制度覆盖农民工。

3．继续大力推进户籍制度改革户籍制度改革严重滞后，已经成为制约农民工市民化和城镇化质量提升的重要障碍。由于户籍障碍和“农民”身份，使农民工在劳动就业、子女教育、社会保障、公共服务等方面长期不能与城镇居民享受同等待遇。户籍制度改革的根本，就在于剥离附加在户口背后的各种利益，“把隐藏在户口之后的劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等诸多制度与户口脱钩”。政府应该加快户籍制度改革，打破户籍壁垒，从根本上解决阻碍农民工享受同城待遇的制度性障碍。目前，户改已初见路径。有关方面表示，我国将会逐步剥离附加在户籍上的福利待遇，“按照分类推进的原则，逐步把符合条件的农民工转为城市居民，全面放开小城镇的落户限制，有序放开中小城镇的限制”。有着2.62亿庞大数字的农民工，是我国城市建设和繁荣的生力军，为我国城乡经济的发展做出了重大贡献，他们理应和市民一样分享改革开放的一切成果，包括社会保障的红利。如何稳步推进农民工社会保障制度建设，必须根据农民工的结构特点，创新社会保障服务模式。应当采取分层次有重点逐步推进的原则，完善社会保险体系建设。加大立法保障，制定专门针对农民工的保护政策，继续推进户籍制度改革，是政府的重要职责。

作者：顾燕新单位：苏州市职业大学