论政府的社会保障功能定位及完善

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一、我国目前存在的社会保障问题

(一)一些基本社会保障制度覆盖面还不广。从养老保障看，2011年，我国城镇基本养老保险参保人数为28391．3万人，占城镇人口数的41．10%，占城镇就业人口数的79．05%。2009年，我国开始建立新型农村社会养老保险(简称新农保)制度并开展试点，2011年，新农保参保人数为32643．5万人，占农村人口数的49．72%，占农村就业人口数的80．59%。从中可见，我国养老保险的覆盖率还不高，远远没有达到基本覆盖的程度。从医疗保障看，2011年，城镇基本医疗保险参保人数47343．2万人，占城镇人口数的68．53%，2003年，我国开始建立新型农村合作医疗(简称新农合)制度，到2011年末，新农合的覆盖率已达到95%。可见，我国的新型农村合作医疗已达到了基本覆盖的程度，但城镇医疗保险的覆盖率还有很大的提高空间。

(二)社会保障待遇不同群体间差距较大。从养老保障看，城镇基本养老保险与新型农村社会养老保险的待遇不可同日而语，在城镇内部，企业职工与机关事业单位职工的养老保障差距较大。首先，城镇基本养老保险与新型农村社会养老保险存在较大差距。根据2009年国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，比如2010年浙江省规定基础养老金标准为每人每月60元。根据2008年5月修正的《浙江省职工基本养老保险条例》及相关条例规定，基础养老金月标准为:以职工离退休时上一年全省社会月平均工资为基数，缴费满十年不满十五年的，按15%计发;满十五年不满二十年的，按20%计发;满二十年以上的按25%计发。浙江省2010年在岗职工月平均工资为2554元，如果按15%计发，则一个退休职工的基础养老金为383元。就浙江省而言，城镇职工的基础养老金是农民基础养老金的6．4倍。其次，在城镇内部，企业职工与机关事业单位职工的养老保障差距较大。目前我国企业职工、机关单位职工和事业单位职工的养老金替代率分别为45．7%，60．9%和60．3%，企业职工养老金替代率分别比机关单位职工和事业单位职工的养老金替代率低15．2%和14．6%，在企业职工社会平均工资比机关单位和事业单位职工社会平均工资低的情况下，企业职工养老金替代率分别比机关单位职工和事业单位职工的养老金替代率低的状况加剧了企业退休人员和机关事业单位退休人员的收入差距。从医疗保障看，新型农村合作医疗尽管覆盖率已达到95%，但与城镇居民医疗保险相比，保障的水平十分有限:第一，新型农村合作医疗是以大病统筹兼顾小病理赔为主的医疗制度，对门诊、跌打损伤等不在该保险范围内，农民实际受益相对有限;第二，新型农村合作医疗主要是一种农民医疗互助共济制度，公共财政投入有限，报销的额度相对较低。

(三)社会保障能力还不强。社会保障能力的强弱首先体现在社会保障支出水平上，社会保障支出占国内生产总值(GDP)的比重、社会保障支出占财政支出的比重是反映社会保障支出水平的重要指标。我们用社保基金支出与财政社会保障支出之和来刻画社会保障支出。2011年，我国人均GDP为35181元，折合5446．99美元，全国社保基金支出18054．6万元，财政社会保障支出(含就业)为11109．40亿元，这样我国社会保障支出占当年国内生产总值的6．17%，占当年财政支出的比重为26．70%。尽管国际上对社会保障支出的统计口径有差异，各国的经济发展水平也有差异，但与许多国家相比，我国的社会保障支出水平明显偏低。我国社会保障能力不强还表现在强制自我保障的存在上。改革开放后，我国在养老、医疗保障领域，实行统账结合模式，这就是说，在我国较低社会保障支出水平下，其实还有很大一部分社会保障支出的收入来源于一定比例的个人薪金收入。按照1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，个人按本人缴费工资的一定比例缴纳基本养老保险费，按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入，退休时个人账户养老金月标准为本人账户储存额除以120。从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。这样，个人账户养老金实际上是个人的自我保障，只不过政府用强制储蓄的方式来实现个人的自我保障。从全国社保基金年度报告显示的数据看，2010年全国社保基金账户新增权益938．95亿元，个人基金账户新增权益126．81亿元，个人基金账户新增权益占全国社保基金账户新增权益的13．5%，由此可见，我国社会保障中，强制的个体自我保障还是占了较大的比例。

二、市场经济条件下政府的社会保障功能定位

我国目前存在的社会保障问题是多种因素综合作用的结果，但很大程度上与市场经济条件下政府的社会保障功能定位不明确有关。如果我们在马克思主义经济学视阈中来加以分析，那么政府的社会保障功能就会变得明了，社会保障问题的解决也就有了相应的正确思路。在马克思看来，社会上不能劳动的人分为两类:一类是还不能劳动的成员，另一类是已经不能劳动的成员。在自然经济时期，这些不能劳动的人的生活保障是由某个个体或家庭承担，不存在、也不需要社会保障;正是社会化大生产，对社会保障提出了客观需要，在近代，由于生产的社会化程度迅速提高，使社会保障正式诞生。显然，生产的社会化程度越高，对社会保障的要求也越高。马克思指出，劳动力的生产就是劳动力所有者本身的再生产或维持，因损耗和死亡而退出市场的劳动力，至少要不断由同样数目的新劳动力来补充，这样，生产劳动力所必要的生活资料的总和，包括了工人的补充者即工人子女的生活资料。因此，在市场经济条件下，还不能劳动的成员的生活资料可由其家庭的劳动力所有者通过出卖劳动力来获取;对于已经不能劳动的成员，在市场竞争环境中，显然对社会再生产所需的劳动力供给不构成威胁，他们的生活资料已不能通过其家庭的劳动力所有者通过出卖劳动力来获取，这就需要社会来保障他们的生活。政府是一种公共权力的设立，是全社会的公共事务和公共利益的处理者，因此，由政府通过运用公共权力，征集和支配公共收入，保障已经不能劳动的成员的生活是社会和谐的必然途径。虽然还不能劳动的成员的生活资料可由其家庭的劳动力所有者通过出卖劳动力来获取，但这是从社会平均的意义上来说的，对于不同的家庭，每个劳动力所有者所扶养的还不能劳动的成员是不同的，对于那些有着较多还不能劳动成员的家庭，维持生活相对困难，这也需要政府运用公共权力，征集和支配公共收入，来保障他们的生活。已经不能劳动的成员可以分为因年老、生病、失业而不能劳动等几种群体，相应地需要养老保险、医疗保险和失业保险;对于那些有着较多还不能劳动成员的家庭，则需要社会救济。在完全市场竞争条件下，依靠劳动力的供给来获取生活资料的社会成员，会在资本的积累过程中，出现相对贫困，需要社会福利来保障其生活中可能出现的相对贫困的积累;对社会作出了特殊贡献但未能在劳动力价值中得到体现的社会成员，需要社会优抚来补偿其生活资料。这样看来，社会保障包括了社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚几个部分的内容，其中社会保险的对象是已经不能劳动的社会成员，社会救济的对象是有着较多还不能劳动成员、人均收入较低的家庭，社会福利的对象是全体劳动者，社会优抚的对象是有特殊社会贡献的劳动者。从上我们可以看出，社会保障反映的是社会化大生产下一种分配和再分配的关系。马克思认为:在任何社会生产中，“总是能够区分出劳动的两个部分，一个部分的产品直接由生产者及其家属用于个人消费，另一部分即始终是剩余劳动的那个部分的产品，总是用来满足一般的社会需要，而不问这种剩余产品怎样分配，也不问谁执行这种社会需要的代表的职能”。而在特定的社会生产中，总存在着一定方式的剩余产品分配，由一定的机构或组织执行这种社会需要的代表的职能。社会保障作为一种社会需要，实际上主要是对剩余产品的分配。这种对剩余产品的分配是由一定的社会生产方式决定，并与这种社会生产方式相适应。在计划经济时代，我国实行的是“国家/企业保险”，这种社会保障以严格的户籍制度为基础，在农村实行依附于集体经济的“五保”制度和农村合作医疗制度，在城镇实行依附于单一“正规部门”(国营企业和集体企业、机关事业单位)的养老和医疗保险制度，社会保险和福利表现为“单位”保险和福利。改革开放以后，随着农村、城镇改革的不断深入和对外开放的不断扩大，劳动力市场逐渐形成，人员的流动性加快，身份也日益多样化，原来的“国家/企业保险”已难以适应新形势，要求政府逐渐接替原来计划经济时期“单位”的功能，并随着经济的发展在社会保障上发挥更重要的作用;与此同时，在我国社会主义市场经济条件下，政府作为公共权力的人格化身和在国民经济中居基础性地位的国有资产的代表，能够主导社会剩余产品的分配，执行社会保障这个社会需要代表的职能。这样看来，政府的社会保障功能实际上是指政府在我国社会主义市场经济条件下，利用地方公共权力人格化身和国有资产代表的地位，在社会剩余产品的分配中发挥有效作用，促进社会再生产的顺利进行和劳动者的全面发展;具体地，政府通过制度供给、公共收入的筹集和支出，实现还不能劳动的成员、已经不能劳动的成员、作为与资本相对应的劳动者及有特殊社会贡献的劳动者的与社会生产力发展水平相适应的生活保障。

三、完善政府社会保障功能的对策建议

在马克思主义经济学视阈中，社会保障反映的是一种分配和再分配的关系，是市场经济条件下政府必须承担的职能。为此，从解决我国目前存在的社会保障问题和当下现实出发，需要从以下三个方面来完善我国政府社会保障功能。

(一)建立基于和谐再分配关系的社会保障模式

我国上世纪90年代以来形成的社会保障体系深受世界银行提出的社会保障模式影响。1993年，世界银行发表了政策报告《防止老龄危机———保护老年人及促进增长的政策》，认为老年人获得经济来源，要么是个人行动，如早年的储蓄;要么是非正规的群体行动，如家庭转移支付;要么通过正规的集体行动，如公共社会保障计划。由此，世界银行提出“三支柱”模式:即公共现收现付计划、职业年金计划和个人储蓄年金计划，2006年世界银行进一步深化和扩展了“三支柱”模式的内涵，提出了“五支柱”模式，即:(1)非缴费型养老金或“零支柱”，(2)“第一支柱”为缴费型养老金制度，(3)强制性的“第二支柱”即个人储蓄账户式的企业年金，(4)自愿性的“第三支柱”，(5)非正规保障形式的“第四支柱”。世界银行的“五支柱”模式主要针对的是养老保障，事实上它扩展到了其他社会保障上。从“三支柱”模式看，公共现收现付计划具有完全的社会再分配性质，从“五支柱”模式看，“零支柱”具有完全的社会再分配性质，而其他支柱实际上加进了企业年金、强制储蓄或对个人收入一定比例的扣除，从居民个体角度看，只有财产在不同形式上的分布，并未有财产在不同个体间的转移。显然，企业年金无非是把本该给予个人的收入以年金的方式由企业来安排社会保障，缺少社会安排的性质;依靠强制储蓄或对个人收入一定比例的扣除来实现的社会保障，并不是真正的社会保障，只能是一种个人的商业保险。这样把社会保障以企业年金和商业保险的形式来运作，自然也就不能体现社会保障在社会再生产过程中的地位和平衡作用。以企业年金、强制储蓄或对个人收入一定比例的扣除来实现所谓的社会保障，不仅无法体现出社会保障的再分配本质属性，而且为了与过去的社会保障制度相衔接，反而产生了新的问题，即做实养老保障账户的问题，因为原先受保障的人没有进行储蓄保险，在实行储蓄保险后应该补足他们原先的储蓄保险账户，这不仅不利于社会群体之间和谐关系的构建，反而增加经济运行的成本，对经济平稳发展构成一种冲击。有关企业年金、强制储蓄或对个人收入一定比例的扣除的做法应该转换为居民家庭和个人的自决行动，以商业化的方式进行运作，而不是由政府来包办。也只有这样，才能找到完善现行社会保障的正确路径，从而体现出社会保障的再分配性质。再分配关系的和谐性主要体现在它对社会再生产的平衡上，如果促进了社会再生产平衡，则这种再分配关系是和谐的。具体地，基于和谐再分配关系的社会保障模式可这样来构建，根据社会再生产的平衡要求，以一定的生活水平替代率来安排社会保障资金，社会保障资金由政府财政列支。

(二)建设面向公众的、透明的政府

社会保障支出对政府来说是一种支出，对受保障群体来说则是一种收入，在政府和受保障群体之间有一个资金转换的环节。由于社会保障反映的是一种分配和再分配关系，是对各类社会主体的一种利益调整，因此，政府在公共收入的筹集和支出上，往往会受到相关社会主体的影响。由此可见，应给予这个社会保障资金的转换环节以充分的重视，从而确保社会保障资金在这个环节的平稳转换，使政府切实承担起社会保障的功能。为此，就必须建设面向公众的、透明的政府，让居民知晓社会保障事务，参与社会保障资金的分配，考评政府的社会保障功能行为。建设面向公众的、透明的政府，就是通过引入当地居民的知情权和参与权，使政府能够较好地克服自利倾向，以公众利益为导向开展工作，这实际上是要调整优化行政权力结构及其运作，确保政府按正确的方向履行社会保障功能。政府作为公共收入的归集者，其收入支出应按公众的总体要求进行安排，就自身而言，一要及时公开社会保障收支安排、政策标准和措施，二要按照有关政府信息公开条例的规定加强对社会保障相关信息公开的监督与惩戒，三要采取诸如居家养老、社保账户无缝结转等有力手段确保分配与再分配关系的实现。

(三)以注重公平为要出台社会保障的政策措施

社会保障作为一种分配和再分配关系，在出台政策措施时，尤其要体现公平理念。社会保障从其本身的特性看，是对缺乏劳动能力者的一种社会扶持，如果把具备十足劳动能力的人也纳入保障范围，则会形成对缺乏劳动能力者的不公平，导致“养懒”社会的出现。因此，政府在出台社会保障的政策措施时，只有做到了把具备劳动能力的人排除在外，切实保护弱势群体在社会保障中的平等地位，才能真正体现出注重公平的理念。社会保障水平应该与经济发展水平相一致，当经济发展水平提高时，社会保障水平也要相应提高，否则会产生不同时期的受保障人口的不公平待遇。因此，政府应构建社会保障水平随经济增长而增长的机制，做到受保障人口能及时分享经济发展的成果。随着生产社会化程度的不断扩展和加深，社会保障也应不断扩展和加深，因此，政府须及时采取措施，把原先未受保障的人口及时纳入到社会保障体系，并缩小受保障人口个体间的保障差异，克服社会保障的群分效应现象。

作者：金兴华单位：上海财经大学经济学院