研讨社会保障制度供给

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一、制度结构优化

1.实体性权利与程序性权利的统一

在我国社会保障的法制建设中，存在着重视实体性权利的保护而忽视程序性权利的规范的问题。需求主体的程序性权利包括社会保障的请求权、申诉权和救济权，这样一些程序性权利的保护，无论在立法者那里还是执法者那里都没引起足够的重视。这源于传统思维方式的束缚和现行制度规范的约束，传统的主客体思维方式将社会保障的需求主体当作被动的接受者，其所获得的保障利益是来自国家和社会的恩赐，至于国家和社会给多少、给不给，个人都无权抗争。我国最低生活保障制度实施中存在一些严重的违规行为，许多合乎要求、急需帮助的社会成员无法获得救助，致使“低保”变成了“人情保”，其根源就在于需求主体的程序性权利没有得到保障。在社会保障权是公民的一项基本权利已获得普遍共识的今天，公民实体性社会保障权的保护离不开程序性权利的行使。在社会保障制度的实施机制不完善的情形下，程序性权利的保障显得尤为重要。我们应通过适当的制度设计，给予法定范围的公民以权利诉求权、权利救济权，加强程序性法律的制定和出台。

2.地方法规的检视与协调

我国最权威的立法机关是全国人民代表大会及其常委会，其次为地方人民代表大会及常委会。各地在执行出自国务院、劳动社会保障部的行政法规、规章、条例时，会根据本地的具体情况，再行制定地方行政法规、规章或具体实施办法。由于各地经济发展水平不同、统筹层次不一，再加上城乡差别，出自地方人大或基层政府的地方性法规五花八门、各具特点。仅就最低生活保障而言，各地的资格审查标准不尽相同，给付水平也出现数倍甚至数十倍的差距。一些地方政府出自地方本位的考虑，人为地限制养老保险的转移接续或抬高转移接续的成本。一些大中城市对非本地户籍务工人员采取明显的排斥政策，限制其子女在父母工作地的升学和受教育权、保障房申请权、社会救助申请权。这些规定既造成地方间制度衔接的障碍，也与最高立法机关和行政部门的法律、法规明显相左。所以必须对地方法规进行认真检视，同时加大中央财政的社会保障投入。一是对“碎片化”的制度进行整合，二是加快低层级法律规范的升级，以促进地区、部门、城乡间社会保障制度的协调统一。

二、权利实现环境的综合治理

权利实现环境的治理，即权利实现机制的调整和完善。公民社会保障权的实现需要良好的制度环境和社会氛围。当前要从制度运行的内部环境和外环境两个方面加强治理。

1.权利实现的内部环境治理

我国社会保障制度目标的实现，需要各参与主体的协同合作，而任何一方非均衡博弈策略的选择或责任意识欠缺都会影响到需求主体权利的实现。就内部环境治理而言，当前要着重加强三个方面的治理:一是提高各主体的责任意识;二是明确中央政府与地方政府的财政责任;三是强化企业的社会责任。我国社会保障制度运行中各参与主体的责任意识都有待提高，尤其是社会保障具体行政主体在劳动监察、执法、救助资金的发放与使用、需求主体资格审查、社会保障基金监管等各个方面还存在着执法不严、随意挪用、滥用、非法贪污的现象。当前要加大新《劳动合同法》和《社会保险法》的执法力度，强化执法主体的法律意识、责任意识、自律意识，加强专业队伍的教育培训和内部管理，全面提高整体队伍的专业素质和执法水平。2012年2月24日发生在哈尔滨的农民工讨薪未果自焚事件的直接原因就是当地劳动保障监察部门监管不力、失职、渎职。目前，我国社会保障管理是垂直管理和分散管理相结合的模式，但在具体的管理过程中存在中央和地方责任划分不明确，地方政府财政负担过重，社会保障资金不能及时准确到位，以致出现养老保险个人账户空账现象，造成很大的隐忧。在许多具体的社会保障项目上，由于统筹层次的限制，中央政府财政投入严重不足，如社会救助、农村养老保险等，地方政府承担了全部或大部分的财政投入。我国目前的税收管理体制决定了中央政府在一些权利义务非对等的社会保障项目上，比如社会救助、社会福利、军人保障等需求主体非供款制的社会保障项目上，必须加大投入，否则一些底线性的权利很难得到有效保障。必须明确中央和地方政府各自的责任，确定中央政府和地方政府财政分担的比例，为制度的运行奠定坚实的物质基础。

2.权利实现的外部环境治理

社会保障制度的运行需要良好的外部环境，包括政治法律环境、经济社会环境，以及相应的意识形态和文化环境。当务之急是加快户籍制度改革，加强民主政治建设，使需求主体作为公民有实现自身社会权利的“能力”。我国的社会保障制度还存在着严重的城乡二元分化的现象，城市居民拥有先天的户籍优势，能够得到依附于户籍制度的社会保险、社会救助以及社会福利等方面的待遇。与城市居民相比，农村人口的社会保障项目严重不足，新农合报销比例、新农保待遇与城市居民相比相差甚远。进城务工的农民尚无法获得与城市居民同等的国民待遇，其家庭的住房保障权、子女的受教育权还严重地受制于户籍制度的束缚。而我国目前进城务工农民的规模已超过2.5亿，所以必须加快户籍制度的改革，统筹城乡社会保障发展，使农村居民和城市居民获得同等程度的社会保障待遇，实现社会保障的均衡发展。同时注意培养社会成员的公民意识，提高其法律和文化素质，使其作为国家公民具有实现自身社会保障权利的“能力”。

3.建立独立建制的社会保障监管体制

随着我国经济不断发展，社会保障覆盖范围的不断扩大，社会保障项目日益增多，社会保障基金的规模也愈来愈大。为保证社会保障管理各个环节的有效运行，实现社会保障制度的目标要求，必须建立健全我国社会保障的监管体制。我国传统的监管模式是以内部监督和多头管理为主，外部监督和集中监管严重不足，监管内容片面化，监管体系零散化。其后果是各个部门之间分工交叉、责任不明，甚至出现互相推诿和各自封闭监管的现象。社会保障基金管理的每个环节都存在安全隐患。总体的不协调，使现有的内部监管机构职能弱化，社会保险监督体系严重失效。因此，设立独立建制的监管机构已势在必行。《社会保险法》第八十条规定:“统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会”对社会保险基金的运行进行社会监督。但这毕竟只是社会保障管理的一个方面，有必要建立一个独立的社会保障监督管理委员会，并将其列为国务院的一个具体职能部门，就社会保险、社会救助、社会福利、军人福利、住房保障、教育保障及相关公共服务进行统一的监管。同时按垂直管理体制建立基层的相应独立管理机构，并在人员配备、资金保障、具体职能等方面作出明确规定。这种独立监管要克服已有的内部监管和分散监管的不足，积极与社会监管，如新闻媒体及社会成员的监管相配合，同时与已有的监察、审计部门相协调，提高监管效率，确保社会保障制度的良性运行和发展。

作者：李贺平单位：吉林大学哲学社会学院