试议社会保障中的政府

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一、我国社会保障制度顶层设计的指导思想

由于我国是一个发展中国家，总人口和老年人口均为世界之最，又缺乏实施社会保障的经验，从这样的实际出发，实行“保基本”方针是正确的。在养老方面，我国实行“社会化、全覆盖、保基本、可持续”。在医疗保障方面，我国提出“保基本、强基层、建机制”。所以，在养老和医疗方面共同点都是“保基本”，把保基本作为我国社会保障制度顶层设计的指导思想，无疑是对的。因为它反映了我国经济发展的状况，社会发展的状况以及人口发展状况是符合实际的、实事求是的。只有做到“保基本”，才能实现“全覆盖、可持续”，才能将更多人群纳入到保障框架内，使保障制度体现最大限度的社会公平，并通过保基本做到可持续，这是我国社会保障制度的活力所在。但是，我们也要看到经过20多年的实施，我国经济有了大发展，2012年我国人均国民生产总值已达6100美元，高于世界银行公布当年中等收入国家人均4045美元，属中等偏上收入水平⑤。所以，对“保基本”的含义应当根据新情况做出调整。我们既不应把“保基本”，理解成“低保障”，同时又应当根据经济发展，使现有老年人保障制度能向前推进一步，做到社会保障水平与经济发展水平相协调。在经济发展的同时，社会保障水平不断得到提高，保障制度更加完善。

二、不断完善老年社会保障是政府的重要职能

（一）建立老年社会保障制度是政府一项长期工作，没有“终极模式”和“最优模式”。美国1935年颁布《社会保障法》，解决老年人养老问题，1939年增设遗属保险，1956年增加残废保险，1965年建立老年医疗保险，2010年通过全民医疗保险，前后经历75年。瑞典养老保险1913年已立法，1962年和1976年两次修定，1982年国民健康保险立法，前后经历69年。我们很难断定这些国家今后不会对这些立法进行修改。实际上，近几年来各国(德国，西班牙)都在修法。所以，凡是当前实行的保障法规，我们都应看做是适宜的。也就是说，这些现行保障制度是根据当前经济发展水平和人口老龄化实际情况做出的。根据发达国家保障制度发展的历程，我们不可能准备好一切再迎接人口老龄化，边准备边完善是保障制度发展的客观规律。同时，随时要根据实际情况进行微调，将之变为政府经常性工作。

（二）社会养老和医疗保险刚起步，保障水平低。保障制度到上个世纪末只初步解决了城镇职工养老和医疗保障问题。从本世纪开始，特别是2009年对全民医保立法，开展农村和城市非从业人员养老保险的试点工作。到目前为止，我国已经建立起社会保障制度的基本框架，使社会保障从无到有，从城市到农村，保障范围逐步扩大，保障水平逐步提高，在养老方面，覆盖人群已达全国人口的60%以上；医疗方面，覆盖人数已达95%，超过13亿人，使广大人民从保障制度中受益。从这个角度可以说现有的保障制度是适宜的，实际上我国养老和医疗保障的水平是很低的。在养老方面，2012年企业职工月均退休金1721元人民币（约200多美元），医疗保障财政年人均支出240元人民币（约40美元）。2008年世界人均医疗支出为802美元，发达国家人均支出4405美元⑥，与世界各国相比，差距甚远。

（三）当前要解决的问题。首先，要较大幅度提高各类人员养老和医疗保障水平，与当前经济发展水平相适应，真正实现“保基本”；其次，要缩小由制度上造成的机关、事业、企业和新老退休人员在待遇水平上的差别，使之能保持在合理的水平上；同时做好城镇职工与新农保和城居保障制度之间的衔接，逐步形成全国统一的社会保障制度；最后，继续加强老年保障制度的建设，逐步完善包括最低养老金制度、遗属保险、护理保险在内的各项保障制度。

三、充分利用政府力量，加强监管工作

我国养老和医疗保障制度刚建立，做好制度的贯彻和实施至关重要。在1986年至1997年间，由于缺乏监管，全国有上百亿元社会保障基金被违规动用。截至2003年底，全国各地共追回社保基金170多亿元，目前尚有20多亿元未能追回⑦。国家审计署2010年曾对2009年首批试点320县农村养老情况进行检查，共存在三个问题：（1）农民参保积极性不高，据《2012年全国农民监测调查数据》农民工参保率较低，参加养老保险只占农民工的14.3%；医疗保险只占16.9%，工伤保险占24%⑧。只登记，不交保费，没有建档；（2）有些地方没有执行对60岁以上老年农民发放基本养老金；（3）保费没有及时上缴到财政专户⑨。要做好资金管理工作，防止资金流失。要改革现行管理体制，由于目前养老金只实行省级统筹，医保资金实行地、市统筹。在实现养老和医疗资金全国统筹以后，要改变现行按行政区划管理社保资金办法，实行跨地区、分片管理的办法，像美国一样，使地方政府无法插手养老金支出，保证资金的安全。

作者：牟新渝洪国栋单位：中国老龄科学研究中心全国老龄委中国老龄科研中心