浅析劳动与社会保障管理的现实

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一、我国劳动与社会保障管理的现实与挑战

1.经济转型与扩大就业之间的矛盾经济转型给我国社会的各个方面都带来新的机遇和挑战，尤其对就业问题产生巨大影响,它为扩大就业提供了新的机遇,但也给就业保障工作带来难以避免的严峻挑战。首先，劳动力结构性矛盾日益突出。随着经济转型升级和战略性新兴产业的发展，原有劳动力的数量、质量、结构无法适应新的经济结构，就业结构性矛盾加剧，技术工人特别是高技能人才短缺问题更加凸显，这反过来会影响经济结构的优化调整。其次，劳动力市场整体呈现出供过于求态势，就业压力增大。再次，经济转型和产业升级对劳动力素质提出更高要求，“有效劳动力”的供给不足是造成目前部分地区用工荒的直接原因。最后，就业弹性下降，如节能减排、淘汰落后产能等经济转型方式都会导致新的失业“，就业难”问题会长期凸显。2.经济结构调整与职业技能偏低之间的矛盾导致劳动力市场“招工难”与“就业难”矛盾的一个重要原因就是我国劳动力素质整体偏低，特别是职业技能偏低，这不仅降低了劳动力自由流动的可能性，导致结构性失业状况的加剧，还影响整个社会的劳动力供需平衡，即低端劳动力供过于求，高素质劳动力严重匮乏。当前我国劳动力职业技能偏低的主要问题有：高技能人才严重短缺；高技能人才结构与经济发展不相适应，结构性矛盾突出；企业未充分履行技能培训义务；职业资格和职业标准有待完善；学校教育学术化取向浓厚，职业技能训练长期缺失；社会传统思想观念中轻视或者忽略职业技能教育与培训仍广泛存在等等。在今后很长一段时期内，这些都将成为促进就业、加强职业培训等劳动保障工作必须面临的问题，也是创新劳动保障管理必须逾越的障碍。3.人口老龄化与社会保障不充分之间的矛盾2012年，中国60岁以上老年人口已达1.94亿，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。计划生育政策的长期推行、城镇中大量提前退出工作岗位的从业人员、农村缺乏保障的巨大人口使得中国社会实际可用的劳动力资源大幅下降，提前进入老龄化社会，用于社会保障的支出如养老金、医疗保障的费用不断加重，社会负担成倍扩大。人口老龄化与社会保障仍不充分之间的矛盾带来诸多社会问题，影响着中国社会发展的总体质量与发展稳定。人口老龄化不仅对我国社会保障覆盖面、覆盖质量提出更高要求，同时需要失业保障、医疗保障、养护保障等多方面的紧密配合，还对现行养老模式、社会保障基金的支付能力和正常运行提出更大的挑战。4.保障力度加大与资金供给不足之间的矛盾近年来我国劳动与社会保障建设的步伐明显加快，社会保障投入明显增长，社会保障水平大幅度提高，农村社会保障制度建设也在全面推进。但在社会保险覆盖面大幅扩大的同时，社会保险待遇整体水平仍然偏低，非公经济单位的员工、非正规就业人员、农民工、农村居民的社会保险更是社会保障制度的薄弱环节。同时，社会保险制度分割，统筹层次低，2009年养老保险艰难实现省级统筹，其他保障项目多停留在县级统筹，保障资金的筹措与增值成为影响社会保障水平提升的重要制约因素。未来若干年内，社会保障覆盖面将继续扩大至全民，提高待遇水平、推行异地结算、提高统筹层次、整合城乡制度和管理、增强管理服务能力等方面成为重中之重。如何应对保障资金的短缺问题、拓宽资金来源、实现社保基金保值增值等也是创新劳动保障管理的重要任务。5.维持社会稳定与劳动关系多元化之间的矛盾随着劳动关系日渐呈现多样化和复杂化的态势，劳动关系主体的利益诉求日益独立化和多元化，我国劳动关系愈加朝着不和谐稳定的方向发展，劳资争议频发，恶性劳动纠纷事件屡有发生。面对突发的危机，政府往往倾向于采取行政指令手段进行直接干预，面对复杂情景下的劳动关系，调控角色未形成清晰的认识，这主要表现在：一方面保障劳动者权益的法制化、制度化模式尚不成熟，实践中政府逾越法律直接干预劳动关系的惯性力量仍很强大。另一方面，政府尚未从根本上转变对劳动关系协调统包统揽的管理模式，法律机构、工会、第三方机构等社会组织乃至劳动者自身全方位参与劳动关系协调的局面尚未形成。在相当长的一段时期内，劳动争议案件仍然会呈现上升趋势，网络传播以及其他现代通讯工具的普及使得案情的群体性、负面性和影响力都会有所加大，必须对原有的劳动关系协调模式进行改革创新，及时化解其对社会稳定产生的不利影响。6.政府事务庞杂与服务效率低下之间的矛盾在计划经济体制下，政府采用行政方式直接干预和指挥社会经济活动，具有高度集权和完全的计划性特点，属于典型的大政府、小社会模式。高度集权的大政府模式具有稳定性、组织性一体性强等特点，曾经发挥了重要的资源动员和协调作用，但随着改革开放的深入发展，政府的政治效能却没有明显提高。在就业与社会保障领域，民众自身利益要求日益明确，自主性日益增强，参与意识和参与能力日渐提高，对劳动保障服务的规模和质量都提出了更多更高的要求，政府部门事无巨细地过问所有相关事务和大包大揽，造成机构庞大，事务庞杂，各部门不堪重负。而与此同时，行政部门效率低下，权责不清，许多应该担负职责的劳动保障服务反而出现管理空白，严重的官僚主义作风和低下的行政效率成为创新劳动保障管理的重要障碍。如何减轻当前劳动保障领域政府过重负担的同时，切实明确政府应负的责任，调动其他主体参与劳动保障服务供给是劳动保障管理创新必须解决的重要课题。

二、新形势下创新劳动与社会保障管理的未来方向

从当前现实情况来看，劳动保障管理的环境将会日益复杂，管理任务会更加繁重，因此必须认真分析劳动就业与社会保障面临的严峻形势，明确劳动保障管理的创新思路与重点方向。1.劳动保障成为社会矛盾与问题高发领域，法制建设与配套措施必须跟上当前，劳动保障事业发展中出现许多种类繁多、矛盾交织的问题和困难，随着我国劳动保障事业的快速发展和劳动保障覆盖面的增加，一方面进一步提升了我国基本公共服务水平，改进公共服务体系，另一方面也使得劳动保障服务与管理的具体工作内容急剧增多，工作难度的不断加大，原有劳动保障制度和管理模式中的不适应性凸显出来，管理的死角与空白、服务效率和质量的低下、应急能力的缺失、管理过程的不透明使得劳动保障成为民众问题反映的集中领域和矛盾高发的社会管理环节，如劳资矛盾引发的群体性事件进入高发期等。这些问题亟待通过客观的形势分析做出正确的判断并予以合适的应对措施。一是要进一步提升劳动与社会保障工作的重要性。党的十六大以后，党中央提出了以人为本的科学发展观，改变以往重视经济发展轻视社会发展的战略格局，把劳动就业和社会保障作为改善与保障民生的重点突破口，在保障就业、职业培训、社会保障、劳动关系协调、劳动保障基础服务等领域等方面制定了一系列积极的倾斜性政策和实施目标，以就业工作为例，采取了包括财政援助、金融支持、税费优惠、服务体系建设等在内的一系列扩大就业和促进再就业的积极就业政策。各级政府与社会各界必须进一步加强对劳动保障重要性的认知，配合国家宏观战略调整，将劳动保障作为改善民生的核心阵地。二是要进一步完善相关的法律制度。劳动保障工作必须在制度化、社会化的基础上才能走向规范化与协调化，我们要在总结现有国内外经验的基础上，抓紧制定劳动保障相关法律与制度。从制度上进一步明确各职能部门和其他主体在劳动保障工作中的职责和义务，有效明确分工，通过制度的完善与做法的规范使得劳动保障工作有章可循、有法可依，保证劳动保障工作的顺畅性、协调性与有效性。在完善制度的同时，要进一步加强落实与监管，在政府统一部署推进的基础上，各管理主体充分发挥自身优势，密切配合，使各项法规制度落到实处。三是要加大劳动保障事业的投入。解决当前劳动保障困境，除了思想观念、制度建设和主体配合以外，还需要大量人力物力的投入。这一则要求作为公共服务主体的政府在财政支出中保持劳动保障投入的份额，并根据实际情况予以适当倾斜，二则要提高劳动保障服务的市场化与社会化水平，将市场机制引入公共服务领域，以期解决政府在劳动保障服务领域投入不足、经营不善、效率低下、资源浪费等问题。劳动保障管理要引进社会力量，整合社会组织甚至个人资源参与劳动保障公共服务供给，形成以政府供给为主导、社会力量多方参与的劳动保障供给模式，从根本上缓解劳动保障资金不足等问题。2.民众需求日益提高，对劳动保障管理和服务质量提出更高要求随着经济社会发展，社会公众对劳动就业和社会保障公共服务的需求日渐提高，对服务质量和品质提出了更高的要求，主要表现在：第一，从就业再就业到就业待遇、就业环境等就业质量的关注；第二，从提高社会保障参保率到提高保障待遇、均等保障水平的关注；第三，劳动维权意识大幅提高；第四，对公共服务质量、人员服务态度与办事效率提出更高要求；第五，相对于其他人群，中老年失业人群、非正式就业人群、残障人士、农民工群体、农村居民等的安全需求更为强烈等等。这些要求使得我国在调整和完善劳动保障制度、增加劳动保障投入的同时，要改进服务方式，提高服务效率，增强公共服务的丰富性、便捷性、及时性和公平性，满足数以亿计劳动者多样化、个性化的需求。这里特别指出的是要善用信息化手段，一是有助于改变传统的劳动保障公共服务方式，提高服务效率和服务质量，二是有利于提高劳动保障信息的透明度与公开性，为服务供给方与接收方架起更为畅通的桥梁，三是为偏远地区的劳动保障服务提供便利，有助于缩小城乡之间、地区之间的公共服务差距，如何运用各种信息通讯手段构建高效完善的劳动保障公共服务信息平台是当前劳动保障管理创新的热点与重点问题。3.社会参与意识增强，劳动保障管理民主化进程有待深化随着我国物质文明、精神文明和政治文明的发展，公民的权利意识、民主参与意识等得到了很大提高，民众对就业服务、培训教育、劳动权益、安全保障等劳动保障管理事务的知情权与参与权提出了更高的需求。但长期以来，以强政府为特征的社会管理模式将劳动保障这一重要的公共服务资源严格掌控，运行过程缺乏透明度，社会参与程度较低，劳动保障管理民主化进程有待深化：一是缺乏多元的公众利益表达渠道；二是多主体直接参与劳动保障管理事务的空间狭小；三是公众听证机制与协商机制尚不完善；四是长期有效的公众监督评议机制没有真正确立。劳动保障管理服务必须认真倾听民众需求，并将此贯穿于劳动保障工作始终，以提高劳动保障工作质量。正视和培育社会参与意愿，注意倾听和反映人民群众的社会需求，准确把握社会心态，立足社会主义初级阶段基本国情，以有效的形式引导人民群众树立恰当的公平理念和合理的利益诉求，将利益表达机制、直接介入机制、监督评价机制形成社会参与的完整回路，进一步提高公众参与的深度与效率，有利于提高劳动保障管理的民主化与科学化，有利于增强社会发展的稳定性与持续性。4.公平正义诉求空前高涨，劳动保障服务亟待实现均等化调节收入分配、促进社会公平，是劳动保障的重要功能。但在某种程度上，我国现有的社会保障制度不但未能发挥调节收入分配的作用，反而在城乡之间、地区之间、群体之间、行业之间形成新的不公平，甚至出现本应成为社会公平助推器的社会保障制度反而成为社会收入不公的重要原因之一。以城乡资源差异为例，社会保障资源大幅流向城镇地区，导致城乡社会保障水平的巨大差距，加剧了城乡二元分割。与此同时，公平正义成为新时代的主流价值取向，民生诉求在社会发展中全面升级，推进劳动就业与社会保障基本服务的均等化成为统筹多元群体利益、完善社会管理的关键问题，也是保障国民共享发展成果，实现社会和谐稳定的重要路径。因此，劳动与社会保障服务均等化必须坚持以人为本，着眼促进公平正义，尊重和保障人民群众的权益，重点关注困难人群的劳动保障权利；兼顾各方面的社会利益，建立合理的利益调节机制，建立合理的改革成本分摊和补偿机制；充分构建政府主导，市场和社会共同参与的社会保障供给体系，尤其确保弱势人群和弱势地区的保障供给。

作者：谭敏单位：福建省社会科学院