小析国外社保制度的发展及变革

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一、从自然性风险到社会性风险

中世纪稳定的经济结构和社会结构导致社会流动稀少，社会性风险不突出，自然性风险(相对应中世纪的“自然经济”而言)是人们面临的主要威胁，表现为自然灾害、饥荒、生老病死、鳏寡孤独、残疾等。前工业社会的英国是一个自然灾害频发的国家，自然灾害又引发饥荒，“生存危机”成为了一个突出的经济社会问题。频繁发生的饥荒和普遍的营养不良是疾病发生和流行的重要因素。一项对西米德兰地区哈美索文庄园佃农的研究发现，该庄园穷佃户寿命比小康佃户的寿命短了大约十岁。当时，大多数农民因营养不良都体质瘦弱，反之，身体强健壮硕则成了富裕的象征。历史学家杜比认为，收入差的年岁往往是穷人疾病高发和死亡率攀升的年份。年鉴学派大师布罗代尔常常引用流行于托斯卡纳地区的民谚:装满菜肴的锅子是对付疟疾最好的药方。可见饥荒必然导致疾病大范围发生。饥荒和疫病携手并进，是西方世界曾长期存在过的真实情形。营养不良，加上居住条件、卫生条件、医疗条件的落后，中世纪人们普遍遭遇天花、呼吸道疾病、麻疹、猩红热等疾病所带来的痛苦，失明、精神病、耳聋以及瘫痪等也成为人们面临的重要威胁。其中，黑死病、鼠疫、麻风病、流感和结核病等传染病更是对这一时期英国的社会、文化、经济和人口产生了深远影响。以黑死病为例。据估计，14世纪的100年中，欧洲有大约2500万人死于黑死病，占当时欧洲人口的三分之一。从1349年起，英格兰南部和爱尔兰相继受到黑死病的威胁，人口大量死亡，死亡率之高，令人触目惊心。如伯克郡的布莱特韦尔(Bright-well)庄园有1/3农奴死亡;格拉斯顿伯里(Glaston-bury)修道院的22个庄园平均死亡率为55%;埃塞克斯郡3个庄园的死亡率为43%。人口相对集中的城镇由于卫生条件差，死亡率更高。达布森(BarrieDobson)认为从1347年到1377年，英国城市人口损失了三分之一以上。布瑞特尔(R．H．Britnell)则将这一死亡率的上限提高到百分之五十。疾病流行与医学的落后使当时的社会经济生活动荡不定，恶化了中世纪人们的健康状况，人们很少能活过30岁，即使在农村也很少有人能活到40岁。婴儿死亡率也很高，1000个新生儿中，大约150－350个活不到一周岁;而在10周岁前夭折的又有100－200个。从自然经济向商品经济的转变(市场化)、由封建主义向资本主义的过渡(资本主义化)可视为近代英国社会转型的第一个阶段。在这一社会转型期，原有的自然性风险依旧存在，同时又新出现了与各种社会问题相伴产生的社会性风险，且社会性风险更为突出。这一阶段是近代早期英国市场化和资本主义进程的演进时期，圈地运动、兴办农场以及乡村手工业在内的农村变革和工场手工业的兴起，使英国社会尤其是城市出现了各种各样的社会问题，如贫穷、失业、流民、住房、卫生等，这些问题不仅严重影响到人们正常的生产生活，也危及到英国社会的稳定。15、16世纪之交，英国以庄园瓦解、圈地运动、农场制度的推行等为内容的农村变革正在如火如荼地开展。这场变革在推进英国社会经济发展的同时，也带来了较为严重的负面影响，其中最为严重的是大量农民被逐出土地，以及由此带来的贫困。如13－17世纪剑桥郡契潘翰地区靠土地谋生农民的数量在减少，无地农民家庭的数量明显增加，由3．5%上升到45．3%，增长近12倍。同属剑桥郡的奇彭汉姆地区，1279年无地农民占农户总数的3．5%;1544年这一数字增长了近10倍，达到32%;1712年时这一数字更是高达63%。圈地运动所导致的直接社会后果是当时贫困人口的大幅度上升。有数据显示，1560年前，只拥有一间茅舍和园地的农村劳动力约占11%;1640年后，他们的数量增加到了40%，没有牲畜的人口比例从5%上升到13%。16世纪30年代，萨福克南部的巴博夫百户区有居民2277人，其中1375人不是没有土地，就是没有房子;在拥有纳税土地的902人中，620人只有1间农舍。16世纪后期，乡村中最贫困的居民占农民总数的1/4至1/3，最基本的生活都难以保障。1570年，诺里奇城调查资料显示，有534名男人，831名妇女及1007名儿童被列入必须获得救济才能生存的一类人之中，约占该城人口的8%。几乎任何地方，5%的社会上层总是控制着全部财富的40－50%。无地少地的农民因为贫困而纷纷流向城市，进一步危及了城市的正常生活和社会稳定。首先，大量移民向城市涌入，导致了粮食总量减少和城市物价的上涨。有测算数据显示，如果以1451－1475年的物价作为基数100，则英国城市的物价指数，1520年为160，1555年为170，1556年上升到370，1557年上升到409，1596年上升到505，1597年上升到685。其次，大批劳动力涌向城市，城市劳动力市场变成卖方市场，这使雇主降低工人的工资成为可能。如以1721年的工资指数为100，则英国城市1550年的工资指数为122．4，1551－1600年间的指数为83。而从工资物价比来看，16世纪前期，英国工资上涨幅度只是大麦上涨幅度的15%，1550－1560年英国工资上涨幅度也仅是大麦价格上涨幅度的30%，工资上涨低于粮食上涨约50%。“城市工人的实际工资在整个16世纪里减少了几乎50%”。最后，城市物价上涨和工资收入的降低直接导致工人生活水平的急剧下降，也间接导致了城市大量流民的增加，危及英国社会的稳定。流民问题在15、16世纪成为了英国社会普遍而持久的现象。伊丽莎白时代的伦敦有20万人口，其中流民就有5万人以上。流民道德失范现象也日趋严重，根据被捕流民的档案记载，伦敦城的流民中有偷窃嫌疑者占45%，流浪罪者占16%，被捕原因不详者占23%，伪造乞食证者占5%，欺诈和不道德者分别占2%和3%，煽动罪和宗教异己者也占类似比例。

二、从组织内救济到社会保障的萌芽

一个社会内部风险的增加，必然要求在结构上生长出社会救济的保障性功能。在相对稳定的中世纪社会，自然性风险的存在使社会救济不可或缺，这样一种社会保障的胚胎在缓解弱势群体的痛苦，为弱势群体提供福利方面发挥了积极作用。除个人慈善救济外，当时社会结构内部承担社会救济的主体形式是由教会和庄园、行会、城市等自治组织开展的“组织内救济”。然而在社会转型期，社会流动的加快不仅使人们面临的主要风险类型发生了嬗变，也使英国社会内部原来以减少自然性风险带来的痛苦为目标的“组织内救济”出现了严重缺失。中世纪英国的国家组织很不完善，社会组织和生产组织(小共同体)承担着救援困难群体的主要责任。社会保障的起源最早可追溯到中世纪世俗和宗教的慈善事业。中世纪英国慈善事业的最大施主是教会，“教会资助社会事业”是那时的传统。基督教会利用自己的收入，通过修道院与城市慈善组织，以提供衣食住的方式发挥救济穷人和丧失劳动能力者的职能。英国社会历史学家阿萨·勃里格斯在描述16世纪英国如何解决社会贫困问题时说:“迄今为止，表现最为突出的是教会，它通过各地的修道院及城市中的慈善组织，倘若不是有计划地，也是直接地以提供衣食的方式参与对穷人的周济”。教会组织的慈善事业，曾经达到很大规模。以英国教会慈善基金总额达全国公共财富的40%的数字而言，不仅古罗马没有，现达国家也没有。教会还照顾麻风病人和流浪者，如英国基督教会在城里建立多家救治与照顾麻风病人的医院。在黑死病到来后，教会的救助机构迅速成为病人和无家可归者的庇护所，教士不仅接济这些人的生活，而且对病人进行力所能及的诊断。自治市共同体是中世纪欧洲另一种常见的小共同体公益救助组织。如，早在1561年约克就强行征收了济贫税;曾经在1552年率先制定济贫方案的伦敦，也在1546年至1557年重新组织了城市中的济贫院———圣巴塞洛缪济贫院专事收养“丧失劳动能力的人”，圣托马斯济贫院与伯利恒济贫院专事收养精神病患者;中世纪英国很多市镇(如Staff-shire、Lancashire、Derbyshire等地市镇，Yorkshire的Craven)还专门制定了一系列法规来保护乞讨者、失业者的利益。此外，城市还向穷人提供免费的医疗救助。在伦敦，早在12世纪就在市郊修建了一座隔离麻风病人的房屋;到14世纪，又将城市内部的一座教堂改建为一座医院，用于隔离精神病患者。14世纪上半叶，伦敦市政当局雇用了3名富有经验、技术娴熟的外科医生为城市中贫穷的病人提供医疗救助。城市中的行会除了行使经济和管理职能外，在中世纪英国的救济事业中也发挥了十分重要的作用。行会章程中通常包含贫困救济和互助互济的措施，以确保每个会员的基本生活条件。会员的生老病死、赈济贫者和鳏寡孤独是行会互助救济职能关注的重点，行会在很多市镇(包括伦敦)行使着慈善功能。除救济本会会员外，英国行会还建立了460个慈善组织。在社会救济层面，庄园制也是一种以土地制度为基本依托的保障制度。以土地占有制为中心的庄园制度，既是一种组织形式，也是一种社会结构，而保障功能则内含于这一制度模式之中。从最上层的国王到处于中间地位的大小封建主和贵族，层层分封土地，领主向附庸赠予土地并提供免遭人身和财产侵害的保障，在谷物歉收或发生其他困难时向农奴发放适当的救济品;有个别的还为丧失劳动能力者提供最基本的生活保障，以维持再生产的需要。据资料记载，“在阿灵顿，一个姓戴尔的乡绅在他的大庄园中划出一部分所谓的小住宅，经常作为赡养戴尔宗族中的穷人或寡妇使用。”根据惯例，如果没有亲属向法庭申请孤儿的监护权，庄园领主就将对其进行监护，将孤儿委托给共同体，并选举监护人对孤儿进行监护。然而，这一系列社会结构内部自发生成的“组织内救济”在近代英国社会的转型中出现了严重问题。商品经济和资本主义的发展带来整个转型时期英国社会流动加剧的同时，也摧毁着传统社会的组织结构，瓦解了传统社会自身的救济功能。首先，随着庄园制度的不断解体，领主对农民的救济义务逐渐消失。著名社会史学家亨利·皮朗认为:“庄园制度的消逝使农民受到更大的痛苦，因为领主不再认为自己是领地上农民的保护者。”其次，商品经济和城市发展使得以奉行平均主义和遏制竞争为宗旨的行会全面衰败，行会的救济职能已不复存在。最后，也是最为严重的，教会慈善事业是中世纪组织内救济的主角，但在这一时期教会自身却走向衰落了。宗教改革后，英国开始大规模地解散修道院，“首先是在1536年将374个收入不足20万英镑的小型修道院解散，然后在1538年至1540年将186个‘宏伟而庄严的修道院’解散”。16世纪中叶，英国大约有664座修道院，110座教会举办的养育院，2374个教会举办的施物所被解散，原来这些场所接受救济的贫民约有8．8万人。修道院的大规模解散直接使这一时期英国社会自身的救济功能遭到极大削弱，这也导致了贫民运动的产生。如1536年英国贫民大起义领袖阿斯克在起义失败后接受官方审讯时曾指出:“解散修道院是叛乱的最大原因”。英国社会史学家勃里克斯同样认为:“解散修道院不可避免地引起了社会动乱，因为修道院曾经是财力雄厚的雇主，而且在许多方面发挥着慈善救济的功能。”社会自身的救济功能瓦解，必然导致整个社会因为底层贫困而陷入动荡。17世纪初，英国政府为维护社会稳定，曾试图通过制定“血腥立法”用高压手段解决贫困和流浪问题，但收效甚微。如据哈林兹海德的编年史记载，在亨利八世统治时期被处死的失地农民多达72000人。伊丽莎白女王在位时期，每年有300－400人被送上绞刑架。马克思认为，“现代的工人阶级的祖先，当初曾因被迫变成了流浪者和需要救济的贫民而受到惩罚。”此后，由于社会思潮的改变，在选择通过惩贫还是救济来维护社会稳定的手段上，政府开始转向后者，并颁布实施了一系列相应的济贫法令。如亨利七世的1495年法令和1503－1504年法令;亨利八世(其在位期间，英国政府开始大规模救济贫困者)的1511－1512年法令、1531年法令和1536年法令;爱德华六世的1547年法令;玛丽的1553年法令;伊莉莎白的1572年、1576年和1597－1598年法令等。这些法令的一个重要特征就是越来越强调社会贫弱者的生存权利以及作为政府的社会救济义务。如，英国1495的法令还主要是关心如何惩罚流浪穷人以及如何将其遣送回出生地或居住地;1531年法令则增加了“值得同情的穷人经许可后可以乞讨”的内容;1536年法令要求各地为所有没有工作和财产的人员安排工作或施以救济;1547年的法令强调对流民进行严厉惩罚，但因为过于严酷也很快遭到了废除;1572年法令是第一个努力为健壮的流浪汉提供工作的法令;1576法令强调了为穷人找工作的济贫方式，并使之具体化;1597年法令又设立了贫民监督官，其职责是征收济贫税和为健康穷人提供工作机会。1601年，伊丽莎白一世女王政府颁布了以缓解贫困者生存危机为目的的《伊丽莎白济贫法》(OldPoorLaw)，这一法案在总结一百多年济贫立法经验和教训的基础上，对英国的济贫法制度进行了比较系统的规定，它的作用和影响都是持久而深远的。在1601年济贫法的基础上，英国逐渐形成了以征收济贫税、建立感化院、实行教区安置等为主要内容的一整套济贫制度。在1834年《新济贫法》颁布以前，院外救济制度一直是英国社会处理流民问题的基础。区别对待原则体现了政府在处理流民问题上的成熟，既体现出政府对应该接受救济者所承担的必要社会责任，也体现了强调依靠个人劳动摆脱贫困的自助精神。政府还尝试构建了严密的济贫管理体系，一般问题由监督官处理，遇到重要情况要上报给治安法官，然后转呈郡长和巡回裁判官，最后给掌管大臣。总之，都铎政府通过制定1601年济贫法，承认了国家对贫民的社会责任，它意味着处于绝境的贫民有权利向国家和富有的邻居要求帮助。在这个意义上，1601年的济贫法埋下了未来社会保障的种子，奠定了英国近代社会保障制度的原则基础。

三、结语

自给自足的自然经济、大土地所有制下的小农经济是封建经济的主要特征，商品经济所占的比重很小。在这种经济结构基础上，人们的日常生活得以基本保障，由领主和农民所构成的两层式社会结构也呈现稳定性和封闭性特点，社会流动受到限制。此时人们所面临的风险主要来自于自然因素引发的“自然性风险”。除个人慈善外，社会救助的主渠道是以教会、庄园、行会、城市等自治性社会组织和生产组织所承担的“组织内救济”，它在一定程度上缓解了民众的自然性风险，维系着民众的福利。由自然经济向商品经济的过渡(市场化)，由封建主义向资本主义过渡(资本主义化)是近代英国社会转型的第一个阶段。在农村，因市场化、资本主义化的发展，自然经济和小农经济加速解体，失地少地农民迅速增加，社会结构也由领主和农民的两层式结构向地主、中间阶级和工资劳动者三层式结构转变。失地和少地农民要么投身于非农产业(如乡村工业等)，要么到城市和其他地区寻找生存和就业机会。在城市，原有的行会手工业受到新兴的工场手工业和乡村手工业的冲击，逐步被边缘化，溢出大批从业者，失业者不得不在流动中寻找新的就业机会。这样社会的横向流动和纵向流动同时呈现加速趋势，成为近代早期英国社会的鲜明特征。社会流动导致越来越多的人失去传统地缘共同体———自治性的社会组织和生产组织的庇护，社会成员的风险主体发生质的变化，由自然性风险为主转向以社会性风险为主。英国社会普遍出现贫困、失业和流浪现象，社会矛盾重重，危机四伏。此时自治性的社会组织和生产组织却走向没落，任何一个小地缘共同体都无能无力孤立地解决新的社会问题，它的解决需要一个凌驾于所有地缘共同体之上的超地缘共同体来担当。这一历史诉求必然使封建国家原来被淡化的社会治理功能得到增强，社会保障主体开始由分散的社会组织和生产组织向统一的国家组织转变。这一转变也成为英国由封建国家走向近代民族国家的重要因素。正在形成中的民族国家开始意识到缓解社会问题，保障民生，维系并促进民众福利发展是民族国家的重大责任。近代早期，英吉利民族国家也在明晰和解决解决社会流动所带来的新的民生问题中能得到巩固和发展，为英国走向强盛之路积累了正能量。

作者：雍正江单位：淮阴师范学院