城镇化下社会保障城乡问题

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一、城镇化与社会保障现状分析

（一）城镇化发展现状分析近年来党和国家高度重视城镇化的发展，党的十八大报告中就明确提出要坚持走中国特色的城镇化道路，在经济结构的战略性调整中必须以推动城镇化建设为重点。纵观我国城镇化发展现状主要表现出两个特点：一是改革开放以来呈现出快速发展的态势。如表2所示，城镇化率从1978年的17．92％提高到2011年的51．27％，平均每年都要提高一个百分点以上，而1978年以前为计划经济体制中的城镇化发展阶段，这一阶段以1960年为界，1960年以前主要是城镇化率提高的阶段，1960年以后主要是受影响的逆城镇化阶段，城镇化率由1960年的19．75％降到1978年的17．92％。二是中国城镇化率低于世界平均水平。目前我国已经进入工业化后期和中等收入国家行列，但城镇化率与世界水平相比还有一定差距。如表1所示，2011年中国城镇化率为51．27％，低于世界平均水平7．3个百分点，低于美国31．13个百分点。（二）城乡社会保障二元结构分析与传统的城乡二元经济社会结构相配套，我国的社会保障制度也呈现出鲜明的城乡二元特色。计划经济时期，为了保证工业化的快速进行，政府只对城镇实行了集中统一的社会保障制度，而把农村社会保障基本排除在外，在农村社会保障主要依靠家庭保障和亲属互助。近些年来新型农村合作医疗、新型农村养老保险和农村低保等社会保障项目在农村逐步建立起来，但是相对城市而言农村社会保障依然存在着项目不全、覆盖面狭窄、保障水平低、社会化程度低等一系列问题，还不能从根本上解决农民的社会保障问题。从保障水平看，城乡社会保障差异巨大。从我国城乡居民获得的人均社会保障转移性收入看（表3所示），近十年来我国城乡居民社会保障转移性收入对比差距在不断缩小，由2002年的11．6倍不断降低到2011年的8．4倍，说明城乡社会保障差距总体上是在缩小的，这得益于农村地区实行的新型农村合作医疗制度和新型农村养老保险制度。但2011年城镇居民与农村居民的社会保障转移性收入倍数达到8．36倍，差距仍非常大。从最低生活保障情况看，2013年5月份全国县以上农村最低生活保障支出水平为101．87元，而全国县以上城市最低生活水平支出水平可达到234．74元。从城乡医疗和养老保险的基金支出情况看，2011年我国城镇职工基本养老保险基金支出为12764．9亿元，城镇基本医疗保险基金支出为4431．4亿元，远远高出我国新型农村养老保险基金支出的587．7亿元和新型农村合作医疗基金支出的1710．2亿元。城乡社会保障的二元结构不利于“三农”问题的解决，会导致城乡生活水平差距越来越大，不利于社会的和谐稳定发展。受传统户籍制度限制，农民进城后并不能享受城镇的社会保障待遇，不利于人口合理流动，阻碍城镇化进程。

二、社会保障城乡一体化构建面临的几个问题

（一）多头管理问题目前我国的社会保障管理体制缺乏明确性和科学性，存在多头管理、各自为政的问题。社会保障中的医疗问题归卫生部门主管，养老问题归人力资源和社会保障部门管理，而低保归民政部管理。各管理机构之间协调困难，管理人员素质参差不齐，缺乏统一社会保障管理制度和标准。一方面导致效率低下，另一方面也不利于城乡社会保障的统筹。我国社会保障信息系统建设滞后，没有全国统一、标准一致、网络互联、信息共享的统一信息平台，不能适应人员流动日益频繁，社会保障事业进一步发展的需要。在社会保障基金筹集方面，我国目前社会保障基金都是以“费”的方式，由国家、企业和个人共同缴纳。由于各地经济发展水平不同，社会保障资金的筹集和发放标准也不同，地区各自为政，资金筹集渠道狭窄，无法做到统一监管，难以实现社保基金的跨区域统筹。（二）政府责任缺失问题政府在推进社会保障城乡一体化进程中，具有举足轻重的作用。从政策的制定、制度的设计、资金的投入运营管理，以及对社会保障项目的管理，都是在政府的引导和参与的基础上进行的。在城乡社会保障管理理念上，政府重城轻乡，缺少社会保障公平理念。主要表现在城乡制度设计不公平，群体间制度设计也不公平，在制度设计上重城镇，轻农村。在社会保障立法上，我国社会保障立法层次低。除了《失业保险条例》、《工伤保险条例》等是国务院制定的行政法规外，其他多是“批复”“通知”等指导性的文件，缺乏可操作性和统一的社会保障法律制度，而且立法核心和重点是社会保险，对救济等立法少。在财政支出上，与他国相比我国的财政社会保障支出水平较低，2011年社会保障支出占公共财政支出的比重仅为10．2％，而希腊、德国、法国等西方国家目前财政社会保障支出占一般政府支出比重可达到50％以上。中央财政和地方财政权力与管理责任边界模糊，责权和事权不明确，使中央政府的政策实施难度加大，地方政府逃避责任。此外还存在社保基金账户空账运营、社会保障资源分配不均，缺乏有效监管等问题。在制度上城乡社会保障的衔接还存在一定障碍。（三）亟需解决的现实问题1．农民工被排除在城市社会保障体系之外。伴随着城镇化的进程，我国农民工的总量越来越庞大。据统计2012年全国农民工总量达到26261万人，比上年增加983万人，增长3．9％。受城乡二元户籍制度的影响，农民工被排除在城镇的社会保障体系之外，虽然进城务工，但没有改变其农民身份，无法享受与城镇居民相同的社会保障待遇。以社会保险为例（表4所示），2012年雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为14．3％、24％、16．9％、8．4％和6．1％，虽然与2011年相比比例有所提高，但最多提高0．5个百分点，提高幅度非常小，而且与城镇居民社会保险几乎全覆盖的水平相比，差距很大，阻碍城镇化进程，制约社会保障城乡一体化的构建。2．失地农民的社会保障缺失。在城镇化的进程中，出现大量农村土地被征用的现象，由此产生一个庞大的失地农民群体。据推算，目前我国失地农民人数约在5100～5525万人之间，到2020年我国失地农民总数预计将超过1亿人。对于城镇化进程中出现的失地农民，国家对于其安置主要有三种方式：一是一次性货币补偿。长期来看如果这笔钱用完，失地农民将面临更大的生活困境。二是就业安置。由于农民自身竞争力的不足，往往带来就业安置后的高失业率。三就是以土地换社会保障。从出让土地的货币补偿中扣除部分资金，农民缴纳一部分资金，建立失地农民社会保障基金，为失地农民提供社会保障。但是考虑到我国目前的国情，以土地换保障的形式在现实操作中还是存在难题的。也就是说，当前并没有针对失地农民行之有效的社会保障制度，农民失去土地不仅失去了维持生计的物质资料，而且在医疗、养老等一系列社会保障问题上没有得到公平的待遇。3．留守儿童和空巢老人的社会保障缺失。农村留守儿童问题是伴随着我国工业化、城镇化进程和农村劳动力转移而产生并将长期存在的社会问题。据统计，目前我国农村留守儿童数量已经达到5800多万人，其中14周岁以下留守儿童有4000多万人，占农村儿童总数的29％。空巢老人问题是城镇化进程带来的另一社会问题。中国社会科学院的《中国老龄事业发展报告（2013）》指出，空巢老年人口规模继续上升，2012年为0．99亿人，2013年将突破1亿人大关，占老年人口数量的一半。留守儿童长期得不到父母的有效监管，不仅存在安全隐患，而且容易造成心理扭曲，最重要的是留守儿童的教育权利得不到保障，农村基础教育设施落后，城镇教育对农民工子女又有种种限制，都造成城乡儿童教育和社会保障差距。空巢老人的医疗问题、养老问题、日常生活及精神慰藉也冲击着传统的社会保障城乡二元结构。

三、城镇化进程中构建社会保障

城乡一体化的对策目前，我国正处于城镇化加速发展的阶段，伴随着城镇化的快速发展，大量农村人口随之转移，产生了上述一系列问题，给社会保障带来新的挑战。长期以来我国实行的城乡差别的社会保障制度已经不能适应城镇化进程带来的新挑战。这就要加快城乡社会保障政策的统一和衔接，通过制度创新和完善最终实现社会保障的城乡一体化。（一）构建社会保障城乡一体化的组织管理体制首先要尽快建立全国统一的社会保障管理机构，实现城乡社会保障的统一管理与科学分工。可由人力资源和社会保障局统一管理全国社会保障事务，社会保障的管理、执行、监督机构要分开设置，使之相互制约、相互监督，以提高整个社会保障工作的效率。加强对管理人员、经办人员的培训考核，健全行业准入机制。其次要建立社会保障城乡一体化的统一信息平台，以支持城乡居民跨地区社会保障业务的处理，适应人员流动的需求及社会保障统筹层次的变化。借鉴居民身份证管理办法，适时建立全国统一的居民社会保障证，促使社会保障信息公开和有效监管。最后，要适时征收全国统一的社会保障税。借鉴世界各国征收社会保障税的经验，在实现城乡社会保障“基本统一”之时，在全国统一开征社会保障税，由国家制定统一标准、统一征收、统一管理、调剂使用、专款专用。（二）强化政府在社会保障城乡一体化构建中的责任随着我国经济的持续健康发展和财政收入的高速增长，着手解决农村居民的社会保障问题时机已经成熟，今后各级政府的社会保障工作重点就是逐步完善农村各类社会保障体系的建设，逐步实现社会保障的城乡一体化。政府必须彻底改变重城轻乡的理念，提高认识层次，把统筹城乡社会保障放在重要战略地位。针对我国社会保障立法滞后、立法层次低等问题，政府除了要加快社会保障立法进程，提高立法层次，继续完善社会保险法律法规外，还要加快对社会救助的立法，保障弱势群体的权利。在财政上，政府要继续提高社会保障支出比例，增加对农村社会保障的资金支持，明确中央财政与地方财政的权利与责任边界，加强监督管理，有效预防和监控社会保障账户的空账运行情况。同时，政府在建立健全社会保障制度的同时，要及时研究城乡社会保障制度的对接，鼓励有条件的地区先行推进社会保障城乡一体化体系建设试点，逐步实现城乡统一的社会保障制度。（三）及时解决社会保障城乡一体化构建过程中出现的现实问题目前我国的社会保障建设正处于城乡二元社会保障向社会保障城乡一体化的过渡期，面临着许多现实问题要解决，及时解决这些问题为社会保障城乡一体化的构建创造条件。1．扩大城镇社会保障制度的覆盖面。扩大城镇社会保障制度的覆盖范围，使其在城镇化进程中逐步覆盖所有城乡劳动者。对已经在城镇落户的或在城镇有稳定居住场所和工作的进城务工人员，要及时将其医疗、养老、失业、工伤和失业保险纳入城镇社会保障系统，构建城乡统一的社会保障制度。针对农民工群体的特殊性，考虑到目前其户籍限制、收入不稳定和收入水平低的现实，可以采取过渡和变通的方式，逐步将其纳入统一的城乡社会保障体系之中。改革之初，政府和企业要承担农民工社会保障缴费的大头，条件成熟后再将农民工与城镇职工的社会保障基金缴纳并轨，最终实现城乡一体化。同时，要做好城乡之间的社会保障衔接工作，特别是目前阶段农村养老和医疗保险已经实现广覆盖的条件下，提高农民养老和医疗保障水平，促进城乡养老和医疗保障衔接，使其尽快实现同一标准成为社会保障城乡一体化发展的重要选择。2．加快土地流转制度和失地农民社会保障制度建设。加快土地流转制度建设，要建立相应的土地流转机制，构建土地使用权转让市场、中介服务机构，完善土地流转法规和相应的土地金融组织相配套的系统，负责解决土地在经营者之间的合理流动，进城务工人员的土地使用权有偿转让，甚至是农村征地问题，为进城务工人员解除后顾之忧。要建立针对失地农民的就业培训制度，提高其就业竞争力，同时为其提供劳动保障服务，及时提供就业信息，促进其积极就业。建立专门针对失地农民的最低生活保障制度，应尽快将失地农民纳入城市最低生活社会保障体系当中。借鉴城镇职工基本养老保险制度的模式，建立失地农民养老保障制度。失地农民由于已经转为城市居民，不再享受新型农村合作医疗服务，可以按照失地农民自愿缴纳为主，村集体、政府、征地主体三者分别承担部分资金加入的模式建立失地医疗保障基金。3．建立完善针对留守儿童和空巢老人的社会保障政策。留守儿童和空巢老人也是伴随着城镇化进程产生的两大弱势群体，解决问题的关键归根结底还是完善相应的社会保障政策，将进城务工人员及其儿女、父母同时纳入城镇社会保障系统之内，打破城乡隔离的户籍制度，逐步实现社会保障的城乡一体化。针对留守儿童的受教育问题，一方面要扩大城镇教育资源的有效供给，切实落实《义务教育法》规定的农民工子女享受平等的义务教育权利以及流入地政府和全日制公办中小学接受农民工子女入学；另一方面可以加大对农村义务教育的投入，促进农村义务教育水平与城镇相衔接。关于空巢老人问题，可以一方面大量建立养老机构，集中解决空巢老人的养老问题；另一方面，应在养老保险制度和医疗保险制度的基础上，建立针对空巢老人的长期照顾保障制度，并同时兼顾社会保险、商业保险、津贴和社会慈善，充分保障空巢老人的基本生活。

作者：王燕红薛兴利单位：山东农业大学经济管理学院